Le dernier sommet du G20, tenu à Cannes les 3 et 4 novembre 2011, a de nouveau montré les difficultés dans lesquelles se trouvent les négociations commerciales multilatérales. Lancé depuis dix ans à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), le cycle de Doha, qui couvre les questions d’accès aux marchés des produits agricoles, des produits industriels et des services, a achoppé notamment sur la question de la réduction des tarifs industriels entre les états-Unis et les pays émergents, dont la Chine, un blocage politique qui grève durablement les chances de conclure un accord multilatéral ambitieux, global et équilibré.

Les perspectives de relancer les négociations et de préserver le système commercial multilatéral sont désormais réorientées vers l’éventualité d’accords « sujet par sujet », principalement sous la forme d’accords plurilatéraux [1. Si les accords multilatéraux exigent de tous les membres de l’OMC l’adhésion à des disciplines contraignantes, les accords plurilatéraux se fondent sur une stratégie incitative et impliquent l’adhésion d’une sélection de pays basée sur le volontariat. La perspective est en effet d’inciter les pays à adhérer progressivement à ce type d’accord pour le « multilatéraliser » à terme. Ce format de négociation suscite néanmoins des réserves, tant en termes de « détricotage » des engagements multilatéraux, que de marginalisation potentielle des petits pays et des plus pauvres. ] , en vue de la prochaine conférence ministérielle de l’OMC les 15-17 décembre prochains.

Dans ce contexte d’enlisement constant des négociations commerciales multilatérales, une grande partie des membres de l’OMC ont entrepris la négociation d’accords de libre-échange (ALE), dits de « nouvelle génération », en ce qu’ils couvrent des sujets allant au-delà du corpus réglementaire de l’OMC (« OMC plus »). Depuis une dizaine d’années, les deux puissances commerciales que sont les états-Unis et l’Union européenne se livrent ainsi à une véritable « course au libre-échange », tout particulièrement en Asie et sous l’impulsion de la Chine.

L’initiative du Partenariat transpacifique (TransPacific Partnership, TPP) s’inscrit pleinement dans cette perspective : relevant d’une véritable stratégie des états-Unis dans la zone Asie-Pacifique, elle a pour ambition de traiter un grand nombre de sujets avec un objectif de convergence réglementaire. Le sommet de l’APEC des 12-13 novembre à Honolulu a permis de relancer la négociation avec la perspective très ambitieuse d’une conclusion du Partenariat transpacifique fin 2012. De fortes contraintes, à la fois internes et externes, pèsent toutefois sur la bonne avancée des négociations.

Le Partenariat transpacifique : une initiative ambitieuse de libre-échange au service d’une stratégie d’influence des États-Unis en Asie

 

  • La relance par l’administration Obama de l’initiative du Partenariat transpacifique

Après avoir relégué la politique commerciale au second rang de ses priorités au début de son mandat, l’administration Obama est apparue déterminée au cours de l’année 2010 à reprendre l’initiative en matière commerciale, avec deux objectifs au demeurant difficilement conciliables : répondre aux inquiétudes de la population américaine à l’égard du commerce et des délocalisations d’une part, et être davantage présent sur les nouvelles routes du commerce d’autre part. Le gouvernement américain a résolument réorienté sa politique traditionnelle de libre-échange vers les pays émergents et en particulier l’Asie. Reprenant à son compte l’initiative lancée par son prédécesseur en fin de mandat, le président Obama a fait du Partenariat transpacifique et d’une éventuelle zone de libre-échange Asie-Pacifique l’une de ses grandes priorités.

Le Partenariat transpacifique est un accord de commerce plurilatéral négocié par neuf pays depuis 2010 : l’Australie, le sultanat de Brunei, le Chili, les États-Unis, la Malaisie, la Nouvelle-Zélande, le Pérou, Singapour et le Viêt-nam. Le but des pays qui y prennent part est de conclure un accord de libre-échange qui permette de jeter les bases d’une éventuelle zone de libre-échange couvrant le commerce et les investissements en Asie-Pacifique, un objectif poursuivi depuis 1991 par le Forum de coopération économique pour l’Asie-Pacifique (APEC). Certains pays importants comme le Canada et le Japon ont signalé leur intérêt de principe à se joindre aux négociations et pourraient rapidement faire de cet accord régional un accord majeur, mais leur participation aux négociations dans un avenir rapproché est peu probable. Lors du sommet de l’APEC des 12-13 novembre 2011, le Canada, le Japon et le Mexique ont annoncé leur volonté de prendre part aux négociations. S’ils pourraient rapidement faire de cet accord régional un accord majeur, leur implication dans les négociations est encore incertaine.

À l’exception des États-Unis, les participants aux négociations du TPP ne sont pas des acteurs majeurs de l’économie mondiale. Singapour, l’Australie et la Malaisie sont des économies de taille moyenne. Le Viêt-nam possède un potentiel de croissance important, mais la taille de son économie reste pour l’instant limitée et comparable à celle du Chili, du Pérou ou de la Nouvelle-Zélande. Brunei est une petite économie, exportatrice de pétrole. De plus, les niveaux de développement de ces pays sont très variés, ce qui rend les négociations plus complexes.

Les avantages et les principales caractéristiques du TPP résident dans sa qualité comme modèle d’accord de libre-échange, en particulier en matière de convergence de normes. Il donne chair au projet de l’APEC d’établir des ponts entre les deux rives du Pacifique, soulignant l’importance économique stratégique de la zone Asie-Pacifique, notamment vis-à-vis de tiers tels que l’Union européenne qui risque d’être marginalisée dans la région.

  • Une large couverture réglementaire

L’objectif du TPP est d’imposer une libéralisation plus importante que celle qui est prévue par les accords de l’OMC et une cohésion réglementaire dans de nombreux secteurs sensibles comme l’agriculture, l’investissement, les services financiers, les droits de propriété intellectuelle, l’accès aux marchés publics, les procédures d’implantation d’entreprises étrangères, les normes environnementales, les normes du travail ou les normes sanitaires et phytosanitaires.

Cependant, ce qui démarque réellement cet accord des autres, c’est l’importance accordée aux questions transversales. Encouragées par les États-Unis, la Nouvelle-Zélande et l’Australie, les parties étudient la possibilité d’harmoniser leurs réglementations et pratiques nationales dans de nombreux secteurs, comme la gestion des chaînes de production, la concurrence, la transparence, les normes du travail ou l’aide aux PME. Les nombreux éléments couverts par le TPP en font un modèle de libéralisation unique en Asie, où les accords de commerce bilatéraux et régionaux sont nombreux mais se caractérisent généralement par une libéralisation sectorielle limitée qui exclut régulièrement les produits agricoles des calendriers de libéralisation longs et flexibles et une faible harmonisation normative. Le TPP doit par conséquent intégrer ou remplacer les nombreux ALE bilatéraux et régionaux entre les neuf États qui participent aux discussions.

Une autre caractéristique singulière du TPP est sa qualification de « partenariat stratégique ». L’accord stipule ainsi que les parties s’engagent à accroître la coopération entre elles dans des secteurs comme l’éducation, la recherche, la science, les technologies et l’exploitation des ressources naturelles. Un exemple de ce type de coopération est le programme développé par le Chili et la Nouvelle-Zélande pour faciliter la recherche et l’investissement des firmes pharmaceutiques sur leur territoire.

La multiplicité des contraintes pesant sur le le Partenariat transpacifique

  • Contraintes internes américaines : pas de ratification avant 2013

L’administration Obama a réitéré à plusieurs reprises son intention de faire du TPP le nouveau modèle d’accord de commerce post-ALENA. À l’exception des négociations sur le cycle de Doha, dans l’impasse, et des réformes apportées aux trois ALE issus de l’administration Bush avec la Corée du Sud, Panama et la Colombie, les négociations sur le TPP sont les seules négociations commerciales d’envergure menées par le président Obama depuis son arrivée au pouvoir.

 

De nombreux obstacles politiques internes pourraient toutefois faire échouer ou retarder significativement le processus en cours. Si les négociations peuvent aboutir en 2012, la ratification du TPP par le Congrès américain est hautement improbable en contexte d’année électorale présidentielle. De plus, depuis la crise économique de 2008 et le chômage élevé qui l’a accompagnée, l’opinion publique américaine est au mieux divisée sur les bienfaits du libre-échange, ce qui limite l’intérêt des parlementaires à appuyer un nouvel accord de commerce régional. Conscients de l’importance du TPP pour l’orientation de la politique commerciale américaine, divers groupes de pression représentant l’industrie, des syndicats ou des organisations non-gouvernementales étudient avec attention le développement des négociations et tentent d’influencer les choix du gouvernement. Il résulte de ces pressions une ambivalence de la part de l’administration américaine sur de nombreux points, retardant le processus de négociation et ne permettant guère d’envisager une ratification du TPP avant 2013.

  • De fortes contraintes externes émanant de partenaires traditionnels des états-Unis

Les États-Unis défendent l’inclusion dans le TPP d’un mécanisme de règlement des différends entre États et investisseurs étrangers, ainsi que des modalités très strictes concernant la propriété intellectuelle. Or, le gouvernement australien s’est formellement engagé à rejeter tout nouvel ALE qui contiendrait des dispositions relatives à l’arbitrage investisseur-État. Il reprend la critique souvent formulée par des groupes de défense de la société civile qui considèrent que ces dispositions octroient des droits plus importants aux entreprises étrangères qu’aux entreprises nationales et qu’elles peuvent limiter la capacité de l’État à adopter certaines politiques sociales. Par ailleurs, les états-Unis proposent un texte plus contraignant que l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle de l’OMC (ADPIC), qui obligerait la Nouvelle-Zélande, très réticente, à revoir son programme PHARMAC, qui fournit des médicaments génériques à faible coût, pour les traitements contre le sida par exemple.

Ces obstacles ne doivent néanmoins pas conduire l’Union européenne à ne pas prendre à sa juste mesure le Partenariat transpacifique. Au contraire, cela doit inciter l’UE, très active dans la région asiatique, notamment dans le cadre de la négociation d’un ALE avec l’Inde après le succès enregistré auprès de la Corée du Sud, à conduire sa politique commerciale dans un cadre stratégique renforcé, dans la lignée des conclusions du Conseil du 16 septembre 2010 sur les partenariats stratégiques.


 

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À propos de l'auteur

Antoine Sautenet

Membre du Comité de rédaction de Conventions.
Antoine Sautenet est docteur en droit avec une thèse sur "le partenariat stratégique dans les relations extérieures de l'Union européenne avec les pays émergents d'Asie" (Université de Rennes I - Institut Ouest-Droit Europe (IODE - UMR CNRS 6262)
Il est actuellement rédacteur sur les politiques commerciales des pays tiers et ensembles régionaux au Ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE). Avec une double formation en droit européen et droit de l'OMC (Université de Rennes I) et en économie-gestion (Ecole Normale Supérieure de Cachan (ENS Cachan), il a donné des enseignements en droit européen et international, notamment à l'Université de Rennes, a travaillé comme chercheur invité en Thaïlande (Center For European Studies, Chulalongkorn University, Bangkok), et a effectué un stage auprès de la délégation de la France à l'OMC.