Henry Marty-Gauquié est représentant du Groupe banque européenne d’investissement à Paris et directeur des liaisons avec les organisations internationales.

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Au cours de la décennie 2011-2020, l’économie mondiale devrait consacrer quelque 24 000 milliards de dollars au financement des utilités collectives, c’est-à-dire d’infrastructures qui accroissent les services rendus aux populations. Ces investissements, par nature de long terme et le plus souvent de grandes dimensions, sont traditionnellement portés par le secteur public ou, plus récemment, par son délégué. Ils intéressent les secteurs les plus divers comme l’énergie, l’eau et l’assainissement, les transports, le logement social, l’éducation, la santé, pour répondre aux défis de l’urbanisation, du changement climatique, de l’attractivité économique et, en définitive, de l’emploi.

Dans le concert mondial, deux catégories d’économies sont confrontées à des difficultés grandissantes pour assurer cet effort : d’une part, les nations occidentales très développées, vieillissantes et surendettées et, d’autre part, les pays en émergence de moyenne dimension. Ces derniers sont certes moins endettés et portés par une démographie encore vivace, mais leurs disponibilités budgétaires sont réduites et leurs économies très vulnérables aux chocs systémiques mondiaux. Dans la première catégorie se trouvent les pays de l’Union européenne ; dans la seconde ceux du Maghreb et du Mashrek[1], qui ont été durement affectés par la crise en 2009-2010 et conduisent à présent le combat pour la démocratie.

La Méditerranée se trouve ainsi être la région du globe où la modernisation de la décision publique d’investissement est d’une particulière nécessité : l’interdépendance économique et la compétition mondiale, conjuguées à des ressources publiques contraintes et à des attentes de plus en plus pressantes pour une meilleure qualité de vie amènent à devoir optimiser la dépense publique pour conforter la stabilité politique et sociale par une gouvernance plus moderne et une attractivité plus forte.

Les révolutions arabes appellent une « nouvelle croissance » en Méditerranée

La crise économique et sa conséquence politique, le mouvement démocratique dans les pays arabes, ont fait émerger un enseignement trop longtemps négligé : la qualité de la croissance est, de loin, plus importante que son taux[2]. Ce lien entre la crise et la révolte est mis en évidence par trois aspects que l’on a voulu ignorer : d’une part, l’effet désastreux sur les opinions d’une croissance conduite par une élite d’hommes d’affaires et d’experts compétents agissant en collusion – voulue ou subie – avec une classe politique toujours plus isolée de la population. Ensuite, l’instabilité naturelle que produit une ouverture trop rapide à l’économie mondiale si elle n’est pas corrigée par de véritables politiques de transferts sociaux et d’équilibre entre les couches de la société[3]. Enfin, l’accumulation des sentiments de frustration et d’humiliation ressentis par les jeunes face à leur exclusion des processus de décision et d’insertion économique.

Certes, s’il est en effet nécessaire d’assurer un taux de croissance à deux chiffres pour financer la modernisation économique et les 50 millions de nouveaux emplois à créer d’ici à 2030 au sud de la Méditerranée, les attentes exprimées par les peuples en lutte pour la démocratie révèlent surtout le besoin d’inventer un nouveau modèle de croissance : plus équitable pour offrir un meilleur partage des richesses, un meilleur équilibre des territoires et de l’emploi des jeunes. Mais aussi une croissance plus innovante, fondée sur des systèmes d’éducation rénovés, une politique sélective des investissements directs étrangers (IDE) et l’appui à l’innovation dans les entreprises. Ces deux derniers points ont pour objet de s’assurer que les investissements essaiment dans l’économie locale afin d’enrichir le contenu qualitatif des emplois, notamment des jeunes diplômés[4].

Or, dès avant le surgissement démocratique, les pays du sud de la Méditerranée accusaient un retard d’équipements en infrastructures collectives de l’ordre de 300 milliards d’euros, dont 110 milliards pour la génération et la distribution de l’énergie, 100 milliards pour les services urbains, 50 milliards pour la gestion des eaux et le solde pour l’éducation et la santé[5].

On le voit, en termes de création d’emplois comme d’équité sociale, le rattrapage du retard en infrastructures collectives est au centre de la « nouvelle croissance » à instaurer au sud de la Méditerranée. Cependant, tant pour accélérer la réalisation de ces investissements, que pour assurer les transferts de technologies que ces équipements requièrent, la puissance publique des pays concernés devra rapidement développer sa capacité à mobiliser le capital et le savoir-faire du secteur privé local ou international.

Dans cette perspective et à certaines conditions, le recours au modèle concessif et, plus généralement, au partenariat public-privé (PPP), peut apporter une solution : il mobilise les ressources du secteur privé, permet de définir l’investissement en fonction du service à rendre à la collectivité (et non des seules disponibilités financières publiques), instaure une discipline économique dans la conduite des projets et permet d’étaler dans le temps l’implication financière publique[6] ; dans certains cas, il permet aussi de faire porter le coût de l’investissement sur son utilisateur et non sur la collectivité (voir encadré).

 Pour cette raison, la Banque européenne d’investissement (BEI) avait pris, dès 2010, une importante initiative d’assistance technique aux pays du Sud méditerranéen en vue d’évaluer les obstacles et le potentiel de ce mode de montage pour les investissements d’utilité collective et de favoriser l’adaptation juridique, technique et capacitaire de ces pays au « financement de projet » ; établi sur la base d’une importante étude régionale, ce programme, d’une durée de trois ans, a été lancé au cours d’une conférence de la FEMIP tenue à Casablanca le 30 mai dernier, en présence de trois ministres des pays partenaires et du secrétaire général de l’Union pour la Méditerranée[7].

Le recours aux PPP est encore expérimental au sud de la Méditerranée

Si l’on dénombre quelque 4 000 contrats public-privé en cours à l’échelle mondiale (dont 1 300 en Europe pour une valeur totale de 250 milliards d’euros[8]), on ne relève que trente-trois projets au sud et à l’est de la « Mer commune » : treize de ces projets ont été des échecs (dix au Liban) ou ont dû être redéfinis, laissant un solde de vingt et un projets en cours de réalisation ayant attiré 4,3 milliards d’euros. Comme l’illustre l’étude régionale de la FEMIP, ces données traduisent une approche expérimentale de ce mode de projets le plus souvent conduits sur le modèle de la concession (dont plusieurs des neuf pays concernés ont une tradition parfois ancienne : Égypte, 1858 ; Liban, 1871 ; Maroc, 1914).

En effet, ces essais ont été effectués en général sans vision d’ensemble, en sorte que peu de ces pays ont une expérience confirmée des PPP. Parmi les neuf pays, Israël peut être considéré comme le seul marché véritablement mature, avec quatre projets bénéficiant à un large éventail de secteurs ; ceci est largement dû non seulement au caractère très développé de ses systèmes financier et juridique, mais aussi à son insertion avancée dans l’économie mondialisée et notamment le monde anglo-saxon.

L’Algérie, pour sa part, présente un cas particulier : avec un niveau d’endettement public réduit à zéro depuis 2006, l’État algérien finance son investissement collectif par les ressources des hydrocarbures et concentre le recours aux PPP (cinq projets) dans les deux secteurs du dessalement d’eau de mer et des producteurs d’énergie indépendants.

La Tunisie a lancé deux concessions financées par les redevances des utilisateurs : l’une – réussie – dans le secteur de l’énergie à Tunis et l’autre pour la construction de l’aéroport d’Enfidha – mais sans qu’il soit possible de considérer ce cas comme une réussite, compte tenu de la révision des conditions économiques et des accords avec le privé qu’il a fallu opérer en cours de route.

L’Égypte, avec cinq projets, n’en a bouclé qu’un seul (assainissement du Caire), faute d’un secteur bancaire capable de suivre financièrement.

La Jordanie (quatre projets) a réussi l’opération emblématique de l’aéroport Reine-Alia et démontré le potentiel de ce montage de projets pour des investissements intéressant l’énergie et la gestion de l’eau, inachevés à ce jour.

Enfin, le Maroc a fait ses preuves dans le domaine des concessions où le risque commercial est assumé par le privé (eau, énergie, aménagement urbain et transports), notamment avec l’emblématique complexe de revitalisation territoriale de Tanger-Med qui illustre la mutation de ce pays vers une nouvelle croissance fondée sur un rééquilibrage de son territoire, la création d’emplois et la mobilisation de nouvelles technologies (voir encadré). Par ailleurs, le Maroc est le seul pays ayant amorcé la spécialisation de son secteur financier par la création de fonds d’investissement dédiés au « financement de projets ».

Quelques préalables sont nécessaires au succès

Une politique bien conçue de recours au PPP a, fondamentalement, pour objet d’attirer un nombre suffisant d’investisseurs et d’opérateurs privés qui s’engagent aux côtés du secteur public pour assurer le développement du pays. Comme en témoignent les expériences britannique et française, une série de projets pilotes sert à démontrer la validité du modèle de partenariat, puis induit l’arrivée de nouveaux acteurs privés (opérateurs techniques et bailleurs de fonds), ce qui renforce la concurrence et, à terme, améliore les conditions offertes aux autorités publiques.

Appliquée aux pays du Sud méditerranéen, la démarche se complexifie puisqu’il s’agit de savoir à quelles conditions le modèle des PPP peut apporter une valeur ajoutée au modèle de croissance qu’il convient d’établir pour ces pays afin de financer à la fois leur modernisation et leur stabilité économique et sociale. Comme nous l’avons déjà évoqué, cette croissance devra toujours être fondée sur l’accumulation du capital, l’attraction des investisseurs étrangers et une productivité progressivement accrue. Dans cette perspective, le PPP répond à plusieurs de ces objectifs. Cependant, il est aussi nécessaire que la dynamique économique créée s’effectue sans générer d’augmentation des inégalités, ce qui laisse présumer que les projets considérés apportent localement des emplois et des technologies, tout en créant des externalités sociales tangibles pour les populations. On le voit, le recours au partenariat appliqué à une large gamme de secteurs suppose donc la réalisation de préalables complexes.

Au premier plan est la volonté politique assumée de l’État (et ses collectivités) de recourir au modèle PPP en définissant de manière claire et durable ses stratégies économiques et sociales, ainsi que les formes et limites de ses engagements.

Ces choix s’expriment par un arsenal législatif démocratiquement élaboré (loi-cadre sur les partenariats, lois sectorielles organisant la régulation et les priorités d’investissement, réglementations sur les passations de marchés, les garanties, la fiscalité, la résolution des litiges, etc.) ; ces composantes se déclinent par la suite dans chaque contrat de projet. Si sept des pays du Sud méditerranéen ont procédé à cet effort législatif, ces textes sont encore soit sectoriellement limités, soit incomplets (par exemple en n’envisageant pas le risque de disponibilité, comme au Maroc et en Tunisie). Le cas d’Israël est particulier : le recours aux marchés en PPP ne semble aucunement y souffrir de l’absence de législation spécifique, sans doute en raison d’un droit civil et commercial très développé et de montages contractuels et financiers réalisés sous obédience anglo-saxonne.

Mais, aussi important que l’appareil législatif, la gouvernance économique et sociale apparaît comme l’autre clé du succès. Au plan social, il est impératif que le passage à une politique de PPP, puis les projets eux-mêmes, soient l’objet d’une participation démocratique de la population : au Parlement pour les lois-cadres et sectorielles, comme pour les très grands projets structurants ; sur place pour les petits et moyens projets, ce qui sous-entend une décentralisation de la planification et du pilotage des investissements. Au plan économique, par ailleurs, la qualité de la gouvernance est également essentielle puisqu’il s’agit d’instaurer, par le « dialogue compétitif », un délicat équilibre entre les intérêts du public et du privé. Or, ceux-ci sont à la fois convergents (sur la volonté de réaliser l’investissement), et divergents (sur la participation et le partage de risques assumés par chacune des parties). D’où l’importance d’avoir, sur chaque projet, une philosophie claire et partagée.

Pour ce faire, l’acquisition – et la dissémination – de compétences par le secteur public (et privé) local est le deuxième facteur décisif : elle va permettre l’équilibre du dialogue et de la répartition des risques. Dans la plupart des pays, cette démarche est en cours par la création d’unités centrales d’appui aux PPP, sans que les résultats n’aient encore été totalement probants, tant les attentes placées dans le secteur privé sont parfois excessives et les cultures administratives tatillonnes ou rétives au changement.

On relèvera la nécessité de disposer d’un secteur bancaire et financier solide et performant, capable d’orienter – en la transformant – l’épargne locale vers le long terme et vers les risques attachés à ce type de projets. Hormis Israël qui dispose de l’infrastructure bancaire adaptée, les autres pays n’ont pas encore achevé cette modernisation. Celle-ci est de longue haleine, car elle suppose de définir un cadre juridique et fiscal favorable à l’investissement privé en intermédiation bancaire ou financière. Ainsi, la transformation de l’épargne domestique par le secteur bancaire et financier local fonctionne-t-elle, à des degrés divers, en Égypte, Tunisie et surtout au Maroc, qui peut être regardé comme le pays arabe de la région ayant le plus avancé dans ce domaine[9].

L’implication des institutions financières internationales, comme la BEI ou la Banque mondiale, reste déterminante pour labelliser et enrichir les projets de leur expérience et pour catalyser l’entrée de financiers non résidents dans le cadre d’investissements directs étrangers. Toutefois, compte tenu des risques d’inflation et de change que représentent les économies du Maghreb et du Mashrek, il sera encore nécessaire que la puissance publique s’engage à couvrir – au moins partiellement – les effets de ces variables macro-économiques, voire politiques lorsque les changes sont administrés par l’État (ce qui est encore majoritairement le cas).

Plus généralement, enfin, se pose la question de l’attractivité des pays concernés, symbolisée par la note de crédit des agences spécialisées (voir tableau). Au cours des deux dernières décennies, six des neuf pays partenaires avaient conduit d’importants efforts d’attractivité, que la croissance régulière des investissements directs étrangers était venue récompenser ; cependant, les effets de la crise mondiale puis des révolutions démocratiques sont venus mettre en cause ces progrès, en sorte que seuls Israël, le Maroc et la Tunisie – mais cette dernière avec une perspective négative – sont encore à même d’afficher une notation de nature à rassurer les investisseurs ; l’Égypte, la Jordanie et le Liban restent en dessous de la « valeur d’investissement », tandis que l’Algérie, la Syrie et la Cisjordanie ne sont pas notées. Compte tenu que la notation reflète un ensemble de facteurs de risques, macro-économiques, politiques et institutionnels, c’est évidemment sur la réforme des politiques publiques et sur la mise en place de gouvernances modernes aux objectifs à long terme clairs que les efforts devront porter en priorité[10]. La présence des institutions financières internationales pour accompagner ce processus joue, dans ce contexte, un rôle essentiel.

La BEI catalyse les acteurs du développement pour soutenir ces évolutions

L’opportunité offerte par les PPP au sud de la Méditerranée est à ce point à considérer que les ministres des Finances du G8 l’ont inscrite sur la feuille de route du « Partenariat de Deauville[11] ». Ainsi, les institutions financières internationales sont-elles invitées à favoriser le recours à ce mode de montage de projets tant par de l’assistance technique, que par des financements et de l’accompagnement.

La BEI, pour sa part, avait anticipé cette évolution. Depuis sa création en 2002, la FEMIP a fait de la modernisation des secteurs bancaire et financier, de même que du financement des entreprises, sa première priorité ; elle a consacré à ces objectifs près de 2,2 milliards d’euros de prêts (soutenant la création de 30 000 emplois directs par les PME) et environ 40 millions d’assistance technique à la modernisation bancaire.

Parallèlement, la FEMIP a soutenu la création d’outils financiers spécifiques au financement de projets dans les pays partenaires (comme au Maroc, par exemple) ou au niveau régional, tel le fonds « Inframed » doté d’1 milliard d’euros et porté conjointement par la BEI, les Caisses des dépôts française, italienne et marocaine, ainsi que par la banque égyptienne EFG-Hermès. Enfin, pour aller plus loin, la FEMIP contribue également à la préparation de stratégies opérationnelles dans le cadre du Centre de Marseille pour l’intégration en Méditerranée (CMI[12]) qu’elle a créé, mi-2009, conjointement avec la Banque mondiale et six gouvernements : la France, le Maroc, la Tunisie, l’Égypte, la Jordanie et le Liban (on observera que quatre des cinq pays cités sont déjà en transition démocratique !).

Ces efforts ont été relayés par de nombreuses conférences FEMIP sur ces thèmes, dont celle de Casablanca, le 30 mai dernier, au cours de laquelle a été lancé le programme d’assistance technique aux contrats de partenariat public-privé en Méditerranée. Soutenue par l’expérience de la BEI en ce domaine (forte de 36 milliards d’euros de prêts) et par la publication de l’étude régionale précitée, la conférence a permis de renforcer les efforts déjà engagés par la BEI, la Commission européenne et les institutions financières internationales, et de dégager un consensus avec les pays de la FEMIP autour de l’usage et des limites du modèle PPP. Quatre pays pilotes vont ainsi bénéficier de transferts d’expertise, d’appui à la réforme de leurs législations et d’aide à la préparation de projets. En outre, une déclaration commune, souscrite par le Maroc, la Tunisie, la Jordanie, l’Égypte, le secrétariat général de l’Union pour la Méditerranée et le réseau méditerranéen des chambres de commerce ASCAME, a consacré ce consensus en fixant les étapes d’une transition à ce mode de financement de projets.

Alors que souffle au sud de la Méditerranée un vent de réforme pour une société plus juste et plus équitable, le réalisme veut que le partenariat public-privé soit considéré comme une option qui présente des avantages importants ; mais la prudence veut aussi que ce modèle ne soit pas employé comme une panacée. Il convient donc de réaliser les équilibres nécessaires pour que la puissance publique s’assure que les avancées économiques et sociales nécessaires au bien public seront préservées.

Notes de crédit des pays partenaires méditerranéens (juillet 2011)

 

 

Pays

 

 

Cote de crédit

 

Agence de notation

Israël

A1/A

Moody’s

Tunisie*

Baa3/ BBB/BBB-

Moody’s/Fitch/S&P

Maroc

Ba1/BBB-/BBB-

Moody’s/Fitch/S&P

Égypte*

Ba3/BB/BB

Moody’s/Fitch/S&P

Jordanie*

Ba2/BB

Moody’s/S&P

Liban

B1/B

Moody’s/S&P

Algérie

n.d.

Pas de note

Syrie

n.d.

Pas de note

Cisjordanie

n.d.

Pas de note

* perspective ou surveillance négative

Note : En mars 2011, l’agence Standard and Poor’s (SP) a dégradé de quatre crans la note souveraine de la Libye, ramenée de BBB+ à BB, puis annoncé qu’elle suspendait sa notation du pays « en raison de la guerre civile et de l’absence d’informations fiables » lui permettant d’exercer son évaluation.


[1] Pays membres du partenariat euro-méditerranéen : Maroc, Algérie, Tunisie, Égypte, Palestine, Jordanie, Israël, Liban, Syrie.

[2] Voir l’étude « Crise et voies de sortie de crise dans les pays partenaires méditerranéens de la FEMIP », réalisée par le réseau FEMISE sous la direction de Jean-Louis Reiffers, publiée le 29 novembre 2010 ; disponible sur www.bei.org/femip/ ou sur www.femise.org.

[3] Au lieu de telles politiques d’inclusion, les gouvernements des pays du Sud ont multiplié les « mesures sociales de compensation » subventionnant les prix des denrées de base (alimentation, énergie). Appliquées le plus souvent sans différencier les revenus des bénéficiaires, de telles mesures contribuent à désorganiser la production locale. Sollicitées par deux années de crise économique, les dépenses de compensation ont explosé en volume à la suite des révolutions pour représenter une charge budgétairement insoutenable. Elles ont, par exemple, crû de 50 % au Maroc depuis le début de l’année 2011 et devraient atteindre 45 milliards de MAD à la fin de l’année 2011 (soit 27 % du budget voté).

[4] Entre 1995 et 2007, si la Tunisie a conservé le même taux de chômage global (10-12 %), le chômage des diplômés a brusquement crû pour atteindre 30 % à 46 %, selon les catégories.

[5] Voir « Les villes méditerranéennes, dix ans après Barcelone », rapport rédigé sous la direction de Jean-Claude Tourret pour le sommet euro-méditerranéen des villes (Barcelone, 25-26 novembre 2005).

[6] Et non de réduire le montant des concours publics comme il est souvent, à tort, avancé. Le montant des concours publics est lié à la nature des services rendus aux populations (qui sont souvent supérieurs dans un PPP que dans un investissement financé par le seul secteur public) et au partage des risques entre public et privé tel que défini au contrat de partenariat (voir encadré).

[7] La FEMIP est l’instrument de la BEI dédié au partenariat euro-méditerranéen (voir encadré). L’étude et les actes de la conférence sont disponibles sur le site de la BEI : http://www.eib.org/projects/events/9th-femip-conference-casablanca.htm.

[8] Centre européen d’expertise PPP – EPEC, animé par la BEI. En France, 144 contrats ont été attribués ayant levé quelque 15,7 milliards d’euros, dont soixante projets mobilisent les deux-tiers des financements (voir : Institut de la gestion déléguée : www.fondation-igd.org/).

[9] Le Maroc a fait des progrès considérables ces dernières années en modernisant sa Caisse des dépôts et de gestion, suscitant la création de fonds d’investissement dédiés (tel Argan Capital), voire en orientant ses investisseurs institutionnels (compagnies d’assurance) vers la création de fonds spécialisés localisés en Europe (tel Edifice Capital).

[10] L’économiste et analyste financier tunisien, Mohsen Hassen, fondateur du Centre d’études financières économiques et bancaires (CEFEB), estime entre -2 et -3 % le déficit de croissance dont souffre l’économie tunisienne du fait de l’obsolescence de sa gouvernance publique.

[11] Voir les conclusions de la ministérielle G8 Finances de Marseille (10 septembre 2011) ; le « Partenariat de Deauville » a été adopté par les chefs d’État et de gouvernement du G8 le 25 mai, comme définissant la réponse internationale au mouvement démocratique des pays arabes.

[12] Consulter : www.cmimarseille.org.

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À propos de l'auteur

Henry Marty-Gauquié

Directeur des liaisons avec les Organisations Internationales non communautaires et Représentant du Groupe Banque Européenne d’Investissement (BEI) à Paris, il oeuvre aux destinées de la BEI en France.