regulation internet bresilPuissant instrument de communication diplomatique, les visites officielles traduisent souvent l’image que les États cherchent à donner de leurs relations plutôt que la véritable nature de celles-ci. A cet égard, si la visite d’État du Président F. Hollande aux États-Unis a été présentée comme le témoignage éclatant d’un partenariat transatlantique renforcé, l’annulation par la Présidente brésilienne D. Rousseff de sa propre visite d’État à Washington en octobre 2013 illustre en revanche le rapport compliqué entre les deux puissances. Intervenue après les révélations des écoutes des  communications du gouvernement brésilien par la NSA (agence de renseignement américaine proche de l’exécutif), la décision de D. Rousseff manifeste la volonté du grand émergent de conquérir une nouvelle place sur la scène internationale. Pour les autorités brésiliennes qui ont réclamé des excuses au gouvernement américain, cette conquête passera notamment par la défense sourcilleuse de sa souveraineté dans la nouvelle dimension numérique. Se faisant le porte-parole d’un mouvement croissant de contestation de l’hégémonie digitale américaine[1], le Brésil conforte ainsi du même coup et de de façon audacieuse sa posture d’émergent. Ce débat, porté au niveau international mais reflétant un processus législatif interne en cours, semble se cristalliser sur la question de la gouvernance d’internet et la défense des droits individuels, dont Dilma Rousseff a fait l’un des thèmes phares de son mandat.

 

Libertés sur internet : protection des données et neutralité du net

Le Brésil apparaît depuis plusieurs années à la pointe de la réflexion sur la protection des données digitales et des droits individuels sur internet. Soutenu par la société civile et des associations engagées sur ces problématiques[2], le gouvernement a depuis plusieurs années pris la main sur la thématique à l’audience croissante de la « neutralité du net ». Celle-ci, que l’association française La Quadrature du Net définit comme « le principe fondateur d’Internet qui garantit que les opérateurs télécoms ne discriminent pas les communications de leurs utilisateurs, mais demeurent de simples transmetteurs d’information », doit permettre aux utilisateurs d’accéder au même réseau quelles que soient leurs ressources. Le rôle joué par les fournisseurs d’accès à internet est logiquement l’un des sujets majeurs dans la problématique de la neutralité du web, dont le législateur est appelé à se saisir.

Les libertés des utilisateurs d’internet qu’il s’agit de défendre sont comparables aux droits fondamentaux de la sphère « réelle » (que l’on retrouve par exemple dans la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ou la Déclaration universelle des droits de l’homme) et sont de deux ordres. La défense de la liberté de circulation, d’abord, s’exprime sous la revendication de la « neutralité du net ». Le web, conçu comme un nouveau type d’espace universel et sans frontières (ce qui le différencie de l’espace physique mondial gouverné par les logiques frontalières étatiques) doit rester une voie de passage où la circulation n’est pas empêchée. Vient ensuite la défense d’un droit de propriété digitale (forme d’habeas corpus numérique), celle des données personnelles, qui permette la préservation de la vie privée et le libre exercice des libertés politiques liées d’opinion ou d’expression. L’individu aurait droit à une forme d’anonymat le mettant à l’abri de toute pression, à la protection de ses données individuelles contre l’usage ou la surveillance exercée sur celles-ci par des tiers. Cette seconde dimension, qui correspond à une vision anglo-saxonne de la liberté individuelle entendue comme protection contre les intrusions de la puissance publique, pose le problème intéressant de la combinaison entre le caractère a priori public de la toile et la définition d’un espace du privé sur celle-ci. Il s’agirait de garantir aux individus qu’ils restent maître de la diffusion de leurs données et propriétaires de celles-ci de façon par exemple à pouvoir les détruire s’ils le décident. Ces deux libertés (circulation/propriété) sont indissociables dans la pratique. La défense des libertés individuelles digitales conduit donc naturellement à interroger le rôle joué par les fournisseurs d’accès (comme Orange ou Free en France) et les fournisseurs de services (tels que Google ou Facebook) potentiellement porteurs de menaces à l’égard des libertés mentionnées, particulièrement lorsque ces acteurs sont engagés (volontairement ou non) dans des procédures de coopération avec les autorités publiques.

Ces menaces prennent d’abord la forme de la fourniture éventuelle d’un accès différencié au réseau par les Fournisseurs d’accès internet (FAI) pour des raisons commerciales (tarifs adaptés à des services diversifiés), qui mettrait en péril l’universalité d’internet. Au motif des coûts supportés pour l’entretien du réseau (le support physique d’internet), les fournisseurs d’accès pourraient être tentés de proposer des offres discriminantes qui violeraient la neutralité du net. Les contenus pourraient par exemple devenir accessibles de façon variable par les utilisateurs en vertu d’accords commerciaux passés avec les FAI (monétisation du trafic). A l’heure actuelle, certains FAI sont déjà accusés de mettre en œuvre des accès différenciés en guise de représailles contre des fournisseurs de contenus, auxquels ils reprochent de ne pas assez participer aux frais d’entretien et de développement du réseau. Certains opérateurs utiliseraient ainsi des moyens techniques pour ralentir drastiquement ou bloquer l’accès à des sites très friands en bande passante, notamment les sites hébergeant des vidéos [3]. Mais les FAI et fournisseurs de services en ligne pourraient également constituer des menaces à la neutralité du net en analysant et en ciblant les flux de données à la recherche de certains contenus. Ils peuvent avoir pour cela des motifs intéressés, chercher à défendre leur propre intérêt en ralentissant ou en bloquant par exemple certaines pratiques, comme le peer-to-peer. En effet, le peer-to-peer permet l’échange gratuit de fichiers entre utilisateurs et vient donc en concurrence frontale avec les services payants du même type proposés par les FAI également opérateurs de services. Ils peuvent également être amenés à discriminer les données pour se plier aux exigences de certaines institutions de surveillance et de renseignement en fournissant des contenus.

A la suite des révélations des affaires Manning et Snowden, les débats se sont développés dans de nombreuses instances associatives et politiques et à de multiples échelles (locale, nationale, transnationale). Ils commencent désormais à se concrétiser dans des tentatives de législation. Une loi « sur la protection des droits et des libertés numériques » en France est ainsi annoncée pour examen en 2014 et devrait revenir sur les sujets du financement des infrastructures matérielles, du blocage et du filtrage de sites par l’administration ou de la protection de la vie privée. Au sein de l’Union européenne, la discussion de la proposition de Neelie Kroes, commissaire européenne à la société numérique, se poursuit actuellement et crée déjà des inquiétudes. En effet, tout en affirmant la neutralité du net comme un principe fondamental, la proposition semble partiellement la remettre en cause pour ses opposants, puisqu’elle n’exclut pas d’autoriser les FAI à offrir des « services différenciés » s’ils restent conciliables avec la neutralité du net (ce qui pour ses défenseurs est une contradiction dans les termes). Dans le cadre de ces développements, la spécificité de la position brésilienne incarnée par le projet « Marco civil da internet » est double. Elle repose d’une part sur la volonté affichée de sa présidente de porter le débat devant les plus hautes instances internationales et de s’appuyer pour cela sur des acteurs mondiaux majeurs de l’internet, qui plaident à ses côtés pour des « infrastructures distribuées »[4]. D’autre part, elle s’appuie sur une procédure originale d’élaboration qui invite à la participation des acteurs concernés, précisément grâce aux outils digitaux.

Marco civil da internet : vers une constitution pour internet ?

Le 23 septembre 2013, la présidente brésilienne Dilma Rousseff exprimait à la tribune de l’Organisation des Nations Unies son indignation face aux révélations des écoutes du gouvernement brésilien par les services de renseignement américains. Condamnant ce qu’elle estimait être une violation de la souveraineté du Brésil, D. Rousseff en appelait également à ce que soit mise en œuvre une régulation mondiale du web dans un cadre multilatéral de gouvernance qui pourrait être celui des Nations Unies. Par cette position originale, le Brésil manifestait la volonté de transposer au niveau international un effort déjà initié sur son territoire, concrétisé par le projet de loi intitulé Marco civil da internet.

Cette « constitution civile de l’internet », dont la création remonte à 2009, est innovante à plus d’un titre. Tout d’abord, par son processus d’élaboration, largement participatif, qui a conduit à associer étroitement la société civile. Ainsi, une première rédaction du projet réalisée par le législateur en collaboration avec la Fundacao Getulio Vargas, fondation brésilienne de recherche en sciences sociales de premier ordre, a d’abord été mise en ligne sur le site du Ministère de la culture brésilien et ouverte à la consultation et aux commentaires des internautes. Cette consultation publique conduite entre fin 2009 et mi-2010 a permis de recueillir plus de deux mille contributions directes d’horizons divers (ONG, associations…) qui ont pu substantiellement transformer et améliorer le texte initial. Seconde originalité, explicitée par Pedro Paranaguá, conseiller politique sur les questions relatives à Internet pour la chambre des représentants brésilienne, la loi se place sur le terrain du droit civil, et non dans le champ pénal. Plutôt que de circonscrire le droit digital à la définition d’un ensemble d’infractions (infractions qui concernent généralement le droit de propriété intellectuelle ou le champ criminel avec la pédopornographie), la loi vise ainsi à offrir un cadre équilibré entre les droits des utilisateurs, les intérêts des opérateurs économiques et les enjeux de sécurité publique. Cela passe par l’affirmation d’un ensemble de droits et de devoirs pour les usagers, l’établissement d’un cadre clair pour la neutralité du net et la protection des fournisseurs d’accès et d’hébergement qui ne pourraient être tenus responsables de l’illégalité des contenus postés (tant qu’ils respectent les injonctions de la justice de supprimer les contenus signalés comme illégaux). Cette conception d’un internet dont l’ouverture et l’universalité doivent être promues et utilisées à des fins d’éducation des brésiliens s’inscrit dans la continuité de celle défendue sous la présidence d’Ignacio Lula da Siva et de son ministre de la culture Gilberto Gil. Elle traduit une vision positive d’internet souvent portée par les associations défendant sa neutralité : internet serait un outil démocratique, un lieu d’échange et une source d’innovation avant d’être le vecteur de potentielles menaces (selon une vision plus sécuritaire qui tend à justifier une surveillance accrue aux fins de lutter, par exemple, contre le terrorisme).

Cette conception s’oppose aussi à ce que le réseau soit dominé par un acteur trop puissant, ici les Etats-Unis, qui seraient en mesure d’imposer à la masse des utilisateurs mondiaux leur orientation politique dans l’usage et la surveillance des données. Dans cette lutte d’influence, le Brésil peut s’appuyer sur plusieurs atouts. Tout d’abord le nombre de ses utilisateurs : le Brésil est aujourd’hui le quatrième pays le plus connecté avec 75 millions d’utilisateurs. Dès lors, un ensemble législatif s’appliquant à ces utilisateurs ne manquerait pas d’avoir une influence majeure sur la toile dans sa globalité. D’autant que le Brésil est aujourd’hui soutenu par certains acteurs existants de la gouvernance d’internet – pour l’instant encore sous influence américaine- qui souhaiteraient conquérir davantage d’autonomie. L’ICANN (société pour l’attribution des noms de domaine et des numéros sur internet), institution cruciale pour l’accès à tout domaine virtuel et fondée en 1998 par une directive du Département du commerce des Etats-Unis, cherche ainsi à obtenir son indépendance à l’égard du gouvernement américain. Elle promeut aux côtés du Brésil une transition vers un modèle mondial multipartite de gouvernance pour le net. A Montevideo en octobre 2013, l’ICANN et d’autres organisations majeures de la gouvernance d’internet[5] ont en effet adopté une déclaration appelant à la « mondialisation des fonctions de l’ICANN et de l’IANA[6] pour aller vers un environnement dans lequel tous les membres, y compris les gouvernements, participent sur un pied d’égalité ».

Le Brésil semble donc à la pointe des pays émergents et des instances de régulation pour la défense d’un réseau neutre et libre, au sein duquel les droits des individus seraient mieux respectés. Néanmoins, si la Marco civil da internet a bénéficié suite à la déclaration brésilienne à la tribune onusienne d’une procédure d’urgence pour un examen législatif accéléré (examen par chaque chambre sous quarante cinq jours et blocage de la discussion pour tout autre texte, après plusieurs reports subis par le texte depuis 2012), certaines de ses dispositions ne font pas l’unanimité au Brésil ou sur la scène internationale. Malgré un accord transpartisan atteint le 18 février pour démarrer la discussion du texte en assemblée plénière, le processus d’examen semble pour l’heure bloqué en raison de nouveaux désaccords sur une série d’amendements soutenus par le gouvernement mais que rejettent certains des partis membres de la coalition au pouvoir[7].

L’amendement du texte pourrait compromettre son adoption

 Le texte d’origine se positionnait de manière ambitieuse et offensive : les principes concernant la protection des données personnelles devaient combler le vide juridique du Brésil sur le sujet, le pays ne disposant d’aucun cadre global de protection pour ses utilisateurs. La charte affirme ainsi le principe de la non communication des informations diffusées sur internet et des informations de connexion (dont l’accès aux applications) à des tierces parties par les fournisseurs d’accès à moins d’un consentement exprès, libre et informé ou d’une obligation légale. Tout traitement de données par les fournisseurs d’accès devrait être effectué avec l’accord des usagers en pleine connaissance des buts et des modalités. Enfin, l’utilisateur se verrait reconnu un droit à la suppression de ses données personnelles lorsque prendrait fin sa relation contractuelle avec le fournisseur d’accès.

Une série d’amendements introduits à la suite de l’annonce de son examen sous la procédure d’urgence a toutefois conduit à générer une opposition grandissante, la charte étant à présent accusée par ses détracteurs de faire la part trop belle aux fournisseurs d’accès et d’encourager une forme de « balkanisation » du web. Les critiques des modifications récentes du texte dénoncent les concessions faites aux opérateurs de télécommunications, notamment la possibilité de fournir des services différenciés. La liberté des « business models » (soit des tarifs variables selon les vitesses de téléchargement ou avec des plafonds de données téléchargées) resterait possible dès lors qu’elle serait conciliée avec les autres principes posés par la charte, ce qui laisse une large marge de manœuvre aux FAI. Alors que le texte établissait dans sa version initiale l’irresponsabilité des FAI quant aux contenus (réservant l’examen de ceux-ci aux cours de justice), un nouvel article promu par le Ministre de la culture brésilien envisage désormais certaines possibilités de suppression de contenus (emails/articles de blogs…) sur la base d’une violation des droits de propriété intellectuelle (article 15 paragraphe 2), ce qui place là aussi ces opérateurs en position d’arbitres.

L’idée d’un rapatriement des contenus brésiliens sur des serveurs locaux afin de les soustraire à l’emprise de la surveillance étrangère et de soumettre ainsi les multinationales aux lois brésiliennes pour l’usage de ces données a été critiquée par de nombreux acteurs. Les grands groupes du web (Facebook, Google, Twitter) ont d’ores et déjà signalé dans une lettre au gouvernement brésilien leur opposition à cette disposition qui les conduirait à établir des centres de données au Brésil, en raison des coûts représentés par de tels investissements. Critiquant le manque de rationalité économique de telles mesures, une entreprise comme Google a émis des menaces à peine masquées de ne plus fournir ses services aux internautes brésiliens. Par ailleurs, les promoteurs d’un internet neutre et libre qui soutenaient en premier lieu la Marco civil s’opposent également à l’idée d’une territorialisation de l’internet par une relocalisation des données. De telles contraintes techniques pourraient selon eux être un frein au développement de services sur internet au Brésil et mettre en cause la liberté de circulation de l’information sans garantir pour autant une meilleure protection des données. En effet, l’accès aux données ne passe pas nécessairement par les serveurs de stockage, les écoutes et interceptions pouvant être réalisées directement sur les câbles de transmission (comme l’ont les révélations sur l’opération Echelon). Enfin, l’appel à une gestion mondiale sous l’égide de l’ONU a pu également soulever certaines oppositions de la part des acteurs non étatiques (tels l’ICANN), pour qui les États ne doivent pas nécessairement contrôler la nouvelle gouvernance pluripartite à venir.

Si l’adoption de la Marco civil da internet semble actuellement bloquée par des complications politiques internes au Brésil, elle constitue donc une initiative ambitieuse et est appelée selon le gouvernement brésilien à inspirer un nouveau modèle mondial pour l’internet. A ce titre, et pour les principes qu’elle affirme, elle a fait l’objet d’un large soutien dans la communauté des utilisateurs du web avant que certaines de ses modifications n’entraînent la crainte d’un texte mutilé. Le débat reste posé au sein des chambres législatives brésiliennes, mais aura conduit quelle que soit son issue à affirmer un peu plus la position de grand émergent démocratique occupée par le Brésil sur la scène mondiale.


[1]    Hégémonie qui se manifeste par le contrôle encore exercé par les États-Unis sur les instances de régulation de l’internet telles que l’ICANN, l’IANA, mais aussi par la localisation des serveurs stockant les données des grandes compagnies du net (Google, Facebook) sur le territoire américain, ce qui soumet ces données à la juridiciton américaine.

[2]    Centre pour la Technologie et la Démocratie, ThoughtWorks Brasil, Antropologia da Propriedade Intelectual (UFRGS), SaferNet Brasil

[3]    Xavier Niel a ainsi reconnu en avril 2013 proposer volontairement un accès ralenti au site de contenus vidéos You tube.

[4]    Les infrastructures distribuées ne fonctionnent pas sur un modèle centralisé, ni même décentralisé (avec des centres secondaires) mais sur un schème présentant des polarités multiples qui empêchent que l’une d’elles ne domine les autres.

[5]    ICANN, Internet Engineering Task Force,  Internet Architecture Board, World Wide Web Consortium,  Internet Society ainsi que les cinq registres géographiques de noms de domaines.

[6]    L’Internet Assigned Numbers Authority (IANA) est une organisation dont le rôle est la gestion de l’espace d’adressage IP d’Internet, et des autres ressources partagées de numérotation requises soit par les protocoles de communication sur Internet, soit pour l’interconnexion de réseaux à Internet

[7]    C’est le cas du PMDB, Parti du mouvement démocratique brésilien.

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À propos de l'auteur

Julie de Clerck

Ancienne élève de l’École normale supérieure et de Sciences Po Paris. Avant de rejoindre Conventions, Julie De Clerck a notamment été assistante parlementaire au Sénat, puis attachée de direction à la Fondation Jean-Jaurès.