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La lutte contre la corruption, un enjeu de concurrence équitable, de bonne gouvernance et de sécurité

La corruption est en expansion très rapide depuis une quinzaine d’années, à la faveur notamment du développement de l’activité des réseaux internationaux de criminalité organisée. La diversification des routes de la drogue s’accompagne ainsi de flux considérables d’argent sale : le chiffre d’affaires annuel de la drogue est estimé à environ 65 milliards de dollars, l’équivalent du budget annuel d’un état tel que l’Ukraine. La traite des êtres humains générerait chaque année un revenu de l’ordre de 27 milliards de dollars, soit l’équivalent du budget du Nigeria. Ces flux entraînent dans leur sillage la croissance incontrôlée d’une corruption qui change d’échelle, et par là même de nature.

Ce qui menace aujourd’hui, ce n’est plus seulement une habitude du « bakchich » qui mine en profondeur le respect de l’état de droit ; ce ne sont plus seulement les phénomènes connus de détournements des fonds publics ou de l’aide internationale ; c’est une entreprise méthodique et déterminée cherchant à miner la capacité d’intervention des états sur leurs territoires. Dans certains pays, les deux tiers des effectifs de police ont pu être touchés par la corruption.

Ce ne sont plus seulement des états fragiles qui peuvent être atteints, tant le phénomène de la corruption se diffuse partout, quel que soit le niveau de développement des états visés et la détermination de leurs autorités à lutter contre ce phénomène. C’est dans ce contexte que les états membres de l’OCDE ont élaboré, dès 1997, une convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales.

Il fallait aller plus loin : près de 130 pays se sont retrouvés à Doha, du 9 au 13 novembre 2009, pour chercher ensemble les moyens d’une réponse coordonnée et volontaire, dans un cadre universel, celui de la Convention des Nations unies contre la corruption.

La Convention de Merida, premier instrument universel de lutte contre la corruption

Ces pays avaient adopté en 2003 à Merida, au Mexique, la Convention des Nations unies contre la corruption, qui constitue le premier instrument universel de lutte contre la corruption. Entrée en vigueur le 14 décembre 2005, elle compte aujourd’hui 142 états parties. La France, qui a joué un rôle moteur lors de son élaboration, a été le premier état du G8 à ratifier cette convention.

Cet instrument prévoit notamment l’incrimination et la sanction pénale par les états de la corruption active, publique et privée, d’agents publics nationaux, internationaux et étrangers, la restitution des avoirs détournés ou blanchis et l’extradition de personnes reconnues coupables de corruption. Cette convention innove avec ses dispositions concernant le recouvrement des avoirs et la prévention.

Il est vrai : signer un texte est une chose, obtenir sa mise en œuvre effective en est une autre. C’est pourquoi certains états souhaitaient, dès le lancement de la négociation de la Convention en 2001, que lui soit adjoint un mécanisme d’examen de sa mise en œuvre pour que cet instrument ambitieux puisse produire ses pleins effets. Cela n’a pas été possible en l’absence d’un consensus. Ce n’est qu’en 2006, lors de la Conférence d’Amman, que les états ont décidé que devait être mis en place un tel mécanisme d’examen afin de s’engager effectivement dans la lutte contre la corruption.

La mise en place d’un mécanisme d’examen efficace, une avancée majeure de la Conférence de Doha

La troisième Conférence des états parties à la Convention des Nations unies contre la corruption s’est réunie à Doha. Elle s’est achevée vendredi 13 novembre 2009, après une intense semaine de négociation, sur un succès d’étape : la mise en place d’un mécanisme efficace d’examen de la mise en œuvre de la Convention.

Cet examen, qui couvrira l’ensemble des états parties en deux cycles de cinq ans chacun, prend la forme d’une revue par les pairs. Deux états analyseront la mise en œuvre, par l’état examiné, des dispositions de la Convention. Ils le feront sur la base d’un questionnaire d’auto-évaluation, complété, au besoin, par d’autres sources d’informations, telles des visites sur place.

S’il est le fruit d’un consensus des 142 états parties, ce mécanisme n’en demeure pas moins approprié :

-Son champ tant géographique (142 états de l’ensemble des régions du monde) que matériel (examen, dès le premier cycle, des dispositions relatives à l’incrimination, la détection et la répression de la corruption ainsi qu’à la coopération internationale) est tout d’abord très large.

-La consultation de l’ensemble des « parties prenantes concernées » au niveau national (notamment le secteur privé et la société civile) est prévue en amont des réponses apportées par l’état examiné au questionnaire d’auto-évaluation ; elle est encouragée lors des visites sur place.

-Le principe des visites des états examinateurs dans le pays examiné est reconnu ; cependant, ces visites sont soumises à l’accord de l’état examiné.

-Les résumés des rapports d’évaluation sont rendus publics.

– à la fin du premier cycle, une évaluation permettra d’ajuster en tant que de besoin le mécanisme.

Le mécanisme d’examen mis en place à Doha constitue une avancée significative de la lutte internationale contre la corruption. Il est le premier mécanisme quasi universel de revue des législations et politiques nationales de lutte contre la corruption. Il représente un acquis indéniable alors qu’un certain nombre d’états (Chine, Cuba, Pakistan notamment), rétifs par principe à l’idée d’un tel mécanisme qu’ils jugent intrusif dans un domaine sensible, ne souhaitaient initialement pas arriver à un accord.

Si le mécanisme mis en place peut, sur certains points, être jugé en deçà de nos attentes initiales (nous aurions par exemple souhaité qu’une visite sur place soit obligatoire pour chaque examen pays), il marque une première étape d’importance, qui pourra être ajustée à l’issue du premier cycle d’évaluation, grâce à une clause de rendez-vous soutenue par la France en cours de négociation.

Il convient maintenant de faire vivre ce mécanisme. La pratique qui naîtra des premières évaluations, dans le cadre du nouveau « groupe d’examen de l’application », constituera un élément important de crédibilité du dispositif. Elle seule permettra de juger de son efficacité.

Doha représente, pour la France, une étape dans un combat porté dans d’autres enceintes, à commencer par le G20 et les institutions financières internationales (FMI et Banque mondiale). L’effort de moralisation des relations économiques et financières internationales que nous avons entrepris il y a quelques mois pour faire face aux dérèglements de la finance internationale ne porte pas seulement sur les paradis fiscaux et la lutte contre le blanchiment, mais aussi sur la lutte contre la corruption. La déclaration finale du Sommet du G20 de Pittsburgh (septembre 2009) appelait d’ailleurs à l’adoption d’un mécanisme « efficace, transparent et complet » à l’occasion de la Conférence de Doha.

Si l’avènement du G20 a conféré aux pays émergents des droits et des devoirs nouveaux, attributs de puissance au sein de la gouvernance économique internationale post-crise, les négociations à Doha ont confirmé la prégnance des logiques historiques de groupe dans les enceintes des Nations unies, les positions des grands émergents demeurant proches de celles du G77.