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Pascal Lamy (OMC/Flickr)

Avec la présidence française du G20, le thème de la régulation revient au premier plan de la scène internationale : régulation des changes, des transactions financières, des prix agricoles, etc. Dans le même temps, de l’autre côté de l’Atlantique, le Président des états-Unis doit composer avec une majorité d’opposition à la Chambre des représentants et le mouvement des tea parties, qui critique sévèrement l’interventionnisme d’état. Qui des tenants de la régulation et de ses détracteurs aura le dernier mot ? Si les pronostics sont malaisés, l’histoire de la régulation du commerce international nous apporte d’importants éléments de réponse.

Arrivé à la tête de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 2005, Pascal Lamy espérait sans doute pouvoir imposer la « mondialisation maîtrisée » dont il n’avait eu de cesse de vanter les mérites lorsqu’il était commissaire européen au Commerce. Il a toutefois hérité d’un cycle de négociations multilatérales débuté en 2001 à Doha qui, loin d’avoir pris fin en 2005 comme initialement prévu, s’est peu à peu enlisé. Dix ans plus tard, aucun compromis sérieux n’est en vue. La crise de 2008-2009 aurait pu faire office d’électrochoc et provoquer un sursaut de solidarité internationale, comme en son temps le 11-Septembre, qui avait permis de lancer le cycle de Doha. Certains signes semblaient l’annoncer : le G8 était délaissé au profit du G20 dont les dirigeants annonçaient qu’ils feraient tout pour éviter les dérives protectionnistes du passé. De fait, la valeur des « règles » a été consacrée : le protectionnisme n’est apparu, timidement, que dans les zones grises du droit de l’OMC ou, de manière plus flagrante, dans les pays non membres de l’organisation (donc non soumis à ses règles) ; certains ont alors fait valoir l’importance de conclure le cycle de Doha pour consolider le statu quo, faute de nouveaux accès aux marchés, et éviter tout retour en arrière. Au sommet de Pittsburgh (septembre 2009), les dirigeants du G20 s’engageaient à conclure les négociations avant la fin de 2010. Toutefois, au fur et à mesure que la crise s’est éloignée, les ambitions sont devenues plus modestes et les déclarations des dirigeants du G20 à Toronto (juin 2010), puis Séoul (novembre 2010) en ont appelé à la conclusion « aussi rapide que possible » des négociations sans plus fixer d’échéance précise.

Historiquement, le succès du GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), sur lequel l’OMC s’est reposée, est avant tout celui d’une logique mercantiliste. Le GATT (1947) n’avait vocation qu’à être un accord temporaire qui aurait été révisé et annexé à la charte de La Havane (1948) portant création d’une Organisation internationale du commerce. Cette organisation, dont les prérogatives en matière de régulation feraient des émules parmi les actuels dirigeants du G20, n’a néanmoins jamais vu le jour, rejetée par le Congrès des états-Unis. Seul est demeuré le GATT dont l’objectif n’était pas la régulation du commerce, mais la négociation d’abaissements de tarifs douaniers sur une base de réciprocité. Durant des décennies, le GATT a parfaitement joué ce rôle, et huit cycles de négociations multilatérales ont été conclus avec succès, abaissant la valeur moyenne des tarifs de 38 % en 1947 à 4 % en 1994. Au GATT, les intérêts particuliers des états ont toujours prévalu, évitant les dérives partisanes et idéologiques qui avaient eu tôt fait de paralyser l’Organisation des nations unies.

Le succès du GATT à supprimer les obstacles tarifaires a été tel que les états ont dû avoir recours à de nouvelles méthodes pour protéger leurs marchés de la concurrence internationale : ce sont les mesures non-tarifaires qui ont foisonné dans les années 1960 et surtout 1970. Alors que les résultats des négociations du GATT (accès aux marchés) étaient menacés, les états ont adopté (à l’issue du cycle de Tokyo, 1973-1979) une série de neuf codes régulant les subventions, les obstacles techniques au commerce, l’évaluation en douane, l’antidumping, etc. Une victoire de la régulation ? Oui et non. Non, car ces codes étaient des accords plurilatéraux, c’est-à-dire ne s’appliquaient qu’aux états qui y consentaient. D’où la notion de « GATT à la carte » qui marquait la fin du multilatéralisme et sanctionnait l’incapacité des états d’amender le GATT. Oui, car cette solution pragmatique – qui devrait aujourd’hui nous inspirer – a permis à quelques états de sortir de l’impasse et de continuer leurs efforts d’ouverture.

L’un des objectifs annoncés du cycle de l’Uruguay, lancé en 1986, était d’étendre la discipline des codes de Tokyo à l’ensemble des parties contractantes du GATT, c’est-à-dire restaurer le multilatéralisme. Après cinq ans de négociations infructueuses, l’idée est née de créer une Organisation mondiale du commerce dont la vertu était la suivante : chaque état avait le choix, soit d’adopter l’ensemble des résultats des négociations et devenir membre de l’organisation, soit de rejeter le « paquet final » et être exclu de l’organisation. Le « GATT à la carte » était évacué et, en 1995, l’OMC voyait le jour, devenant la première instance multilatérale de régulation du commerce.

Mais l’histoire de l’OMC et de la régulation du commerce internationale est un peu celle d’un mariage non consommé. Certes, les quelque cinq cents pages de textes juridiques des accords de l’Uruguay représentent une somme de règles non négligeables, dans des domaines aussi variés que l’agriculture ou les services ; certes, l’application de ces règles est garantie par un mécanisme de règlement des différends souvent très efficace et persuasif ; l’« acquis OMC » est donc très important ; mais quel a été le prix de cette mutation du GATT d’une instance de dérégulation (suppression des quotas et réduction des droits de douane) en une instance de régulation ?

La faillite de la fonction législative de l’OMC (entendue comme capacité de ses membres d’adopter de nouvelles règles) a été quasi immédiate. Entre 1995 et 1997, quatre protocoles annexés à l’accord sur les services et un accord sur les technologies de l’information ont été adoptés. Toutefois, il ne s’agissait que d’accords plurilatéraux très ciblés : un comble pour l’OMC qui avait vocation à restaurer le multilatéralisme. Les questions dites « de Singapour » (concurrence, transparence des marchés publics, facilitation des échanges et investissement), poussées par les partisans de la régulation, dont l’Union européenne, ont été rapidement écartées de la table des négociations.

Les membres de l’OMC n’étaient pas prêts à plus de régulation, alors que les plus pauvres d’entre eux se débattaient encore avec la mise en œuvre de l’« acquis OMC », dont l’accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (Accords internationaux sur la protection des droits intellectuels, ADPIC). Imposé par les pays développés en contrepartie de concessions sur les textiles et l’agriculture, mais jamais accepté par les pays du Sud, l’ADPIC a-t-il été le corpus réglementaire de trop ? Alors que le clivage Nord-Sud avait épargné le GATT, il a frappé de plein fouet l’OMC.

En même temps, les états ont trouvé de nouvelles formes de protection pour contourner les règles de l’OMC ou jouer des zones grises existantes. Certains commentateurs ont suggéré que le cycle de Doha ne répondait plus aux enjeux de la régulation du commerce international d’aujourd’hui et que de nouvelles disciplines devaient être introduites, par exemple, pour éviter la sous-évaluation compétitive de certaines monnaies. Il faudrait donc conclure Doha très rapidement et à tout prix, y compris si nécessaire en abandonnant le cycle pour repartir sur de nouvelles bases. Cette hypothèse semble toutefois peu crédible car si les états ne peuvent pas s’entendre sur la conclusion d’un « Doha light », pourquoi pourraient-ils s’entendre sur le lancement d’un nouveau cycle encore plus ambitieux ? L’impact systémique de l’échec de Doha ne permettrait pas non plus à l’OMC de se relever de sitôt.

Alors, la tentation a été grande de transférer la fonction législative au juge. Par exemple, faute d’accord sur les taxes d’ajustement carbone aux frontières dans le cadre des négociations climatiques, quelques pays ont décidé d’adopter de telles taxes, alors que d’autres ont menacé de les dénoncer devant le juge de l’OMC. Pascal Lamy, conscient du risque que ce type de différends faisait peser sur le système, a demandé aux négociateurs du climat de prendre leurs responsabilités. Comme l’ADPIC a bloqué le processus législatif, l’environnement pourrait ébranler le système de règlement des différends de l’OMC en poussant le juge à trancher des questions controversées, qui sont certes liées au commerce, mais dont la solution devrait être trouvée dans d’autres arènes internationales.

Ultime tentation : se désolidariser du plus grand nombre et mettre le multilatéralisme entre parenthèses au profit de la négociation d’accès aux marchés et de nouvelles règles dans le cadre d’accords commerciaux bilatéraux et régionaux. Comme l’impossible révision du GATT avait abouti à l’adoption de codes plurilatéraux, la paralysie de l’OMC s’est traduite par la multiplication des accords commerciaux régionaux. Le plus petit nombre facilite l’harmonisation des règles ou l’adoption de règles communes. L’enjeu est ensuite de consolider ces règles dans un accord multilatéral afin d’éviter les effets de détournement du commerce (une solidarité régionale qui prévaudrait sur la concurrence) et la « balkanisation » des régimes de préférences. Ainsi, les états-Unis et l’Europe se sont engagés dans une véritable course à l’influence auprès de leurs partenaires commerciaux, utilisant les accords régionaux comme un cheval de Troie réglementaire ; et dans certains cas, les règles des deux camps ne sont pas conciliables, comme en matière d’indications géographiques. Le multilatéralisme apparaît donc plus que jamais nécessaire même s’il est difficile à atteindre.

Dans le contexte du G20, toute la question est de savoir si la solidarité qui prévalait lors de la conclusion du GATT en 1947, entre vingt-trois pays, peut encore prévaloir aujourd’hui. Beaucoup ont perçu 2011 comme une « fenêtre d’opportunités » pour la régulation de l’économie mondiale ; espérons que celle-ci ne se refermera pas plus vite que prévu, notamment en raison du lancement, aux Etats-Unis, de la campagne présidentielle de 2012.