Serge Graziani, l’auteur de cette note, est docteur en science politique et chargé de mission à la Direction de l’Économie globale et des Stratégies du développement, Ministère des Affaires étrangères et européennes.

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Rendue publique le 3 mars 2010, la communication de la Commission « Europe 2020, une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive » présente le programme économique de la nouvelle commission Barroso à l’horizon de dix ans. Axée sur l’objectif d’un retour à la croissance par le soutien à l’innovation, elle inclut aussi le projet d’une révision de la politique de l’Union en matière d’aides d’État afin de relancer le marché intérieur, d’améliorer la concurrence et de restaurer les finances publiques.

Dix ans après la stratégie de Lisbonne, qui avait pour objectif de faire de l’Union (réunissant alors quinze États) « l’économie la plus compétitive au monde » et de parvenir au plein emploi avant 2010, huit ans après la mise en place de l’euro, cinq ans après l’échec du projet de constitution européenne, deux ans après le début de la crise financière à l’automne 2008 (l’UE comporte alors vingt-sept membres), la nouvelle stratégie est divulguée au moment même où l’inquiétude des marchés commençait à affecter la finance des États membres. Si la nouvelle stratégie « Europe 2020 »affiche des ambitions a priori plus réalistes, celles-ci n’en seront pas moins difficiles à réaliser dans un contexte de fortes tensions économiques. La stratégie de Lisbonne reposait initialement sur trois piliers : un pilier économique destiné à préparer la transition de l’UE vers une économie compétitive fondée sur la connaissance, la recherche et développement ; un pilier social destiné à assurer la transformation sociale grâce à l’investissement dans les ressources humaines et la lutte contre l’exclusion sociale ; un pilier « environnemental » assurant la promotion d’une croissance économique dissociée de l’utilisation des ressources naturelles. Force est de constater que la stratégie de Lisbonne n’a pas concrétisé les espoirs de l’Union…

Le cadre élaboré pour 2020 reprend nombre des objectifs fixés à l’occasion de la stratégie de Lisbonne (notamment en matière de développement durable, de soutien à la recherche et à l’innovation) mais propose aux États membres des orientations pour la relance du marché intérieur et le développement d’une concurrence plus efficace en particulier par la levée des dispositifs relevant du domaine des aides d’État. Le contrôle communautaire des aides d’État est un enjeu économique et politique considérable : pour les États membres (comme pour les autorités publiques infra-étatiques), elles sont de puissants instruments d’intervention économique, de même qu’une cause de dépense alimentant les déficits publics et la dette ; en revanche, pour les entreprises qui les reçoivent, les aides sélectives concourent à leur modernisation, mais aussi à retarder la fin inéluctable d’une activité, ou à ajourner des réformes indispensables mais socialement douloureuses.

Pour la Commission, les aides d’États sont des avantages sélectifs, donc inéquitables, accordés par les pouvoirs publics à certaines entreprises, qui causent des distorsions de concurrence et sont susceptible d’intervenir dans des stratégies de conquête des marchés ou des guerres commerciales. Au plan des échanges communautaires, ces aides handicapent les économies les plus vertueuses en limitant leur compétitivité sur le marché intérieur. Compte tenu des velléités d’intervention des États membres au profit de leurs champions nationaux, le droit communautaire de la concurrence, sur la base des traités, du droit dérivé et de la jurisprudence de la Cour de justice, détermine les régimes d’aide applicables aux entreprises et tolère les aides aux entreprises lorsqu’elles contribuent aux objectifs de l’Union, participent à la cohésion sociale ou contribuent à la réalisation de missions de service public. La mission de contrôle de la validité de ces interventions au regard du droit communautaire est assurée par la Commission.

Après avoir considéré les principes de la réglementation communautaire en matière d’aides d’État, nous évoquerons la stratégie de la Commission à l’horizon 2020, puis enfin le dilemme auquel seront confrontés les États membres durant cette période.

1/ Les aides d’État : principes généraux

Entré en vigueur le 1er janvier dernier (succédant au Traité sur la communauté économique), le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne retient, article 107 (ex 87 CE), que « sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ». Cependant, l’alinéa 2 indique aussi que certaines aides d’État peuvent être admises en fonction de leur « caractère social », ou pour remédier aux dommages des calamités naturelles. Par ailleurs, l’alinéa 3 retient que pourront être considérées comme compatibles avec le marché intérieur les aides destinées à « favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas », pour promouvoir la réalisation d’un projet « d’intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre ». Enfin, le TFUE indique que le Conseil, sur proposition de la Commission, peut déterminer des exemptions par catégories comme par exemple les aides au transport par chemin de fer, par route et par voie navigable (Règlement du Conseil no 1107. JOCE L 130 du 15 juin 1970) ou les aides à la recherche, au développement et à l’innovation (Règlement général d’exemption du Conseil no 800 / 2008. JOUE du 9 août 2008). En revanche, ne sont pas considérées comme des aides sélectives les mesures générales de soutien à l’économie.

Pour contrôler les interventions des États, le TFUE prévoit, à l’article 108, une procédure de notification et de validation devant la Commission (les modalités du contrôle ont été précisées par le Règlement du Conseil no 659/1999 du 22 mars 1999). Sous le contrôle de la Cour de justice, la Commission peut invalider une aide indûment versée à une entreprise et exiger sa récupération par l’État membre concerné, le tout éventuellement sous astreinte financière et pénalité. Malgré l’incompatibilité de principe des aides d’État (qu’elles soient sous forme, comme a pu le dire la Cour de justice, de subventions, de garanties financières ou encore de vente de terrains en dessous du prix du marché…), des dispositifs techniques reposant notamment sur des mécanismes de seuils et de plafonds ont été aménagés par la Commission, sous la pression des États membres, pour accompagner la reconversion de certaines industries ou bassins d’emploi affectés par la crise et assurer le sauvetage de telle ou telle entreprise en faillite. Ainsi, avec les aides de minimis les soutiens de faible montant ne donnent plus lieu à notification devant la Commission en dessous de certains seuils, tandis que des règlements d’exemption autorisent, sous condition d’éligibilité, le versement d’aides à finalité intersectoriel contribuant à la réalisation d’objectifs d’intérêt général comme l’investissement dans certaines régions, l’emploi et la formation en faveur des PME.

Néanmoins, le Traité ménage encore d’autres subtilités : l’article 106 § 2 prévoit que les entreprises « chargées de la gestion de services d’intérêt économique général » sont soumises aux règles de concurrence mais seulement « dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie ». En d’autres termes, ces entreprises (publiques ou privées) peuvent recevoir des compensations financières pour autant que l’équilibre financier de l’activité d’intérêt économique général dont elles assurent la mise en œuvre l’exige. Comme l’a relevé le juge communautaire dans son arrêt BUPA (TPICE 12/6/2008. BUPA c/ Commission. aff T-289/03), l’octroi des compensations suppose successivement qu’il n’y ait pas d’erreur d’appréciation sur la nature du service (tant de la part de la Commission que de l’État membre concerné), que le service en question réponde bien à une nécessité et que l’aide soit proportionnelle aux besoins réels du service. Dans le cas contraire, la compensation, ou la partie de la compensation dépassant ce qui est nécessaire à la réalisation de la mission de service public (c’est-à-dire la surcompensation) doit être considérée comme une aide et donc être soumise à la procédure de notification devant la Commission prévue à l’article 108.

2/ La révision de la politique des aides

à la lecture de la communication « Europe 2020 », les projets de révision de la politique des aides d’État relèvent de deux exigences : d’une part, la fluidification des échanges au sein du marché intérieur grâce à la levée des obstacles limitant la circulation des marchandises, d’autre part, le retour à une concurrence normale par le retrait du dispositif mis en place à l’automne 2008 dans le contexte de la crise économique et financière.

Sur le premier point, la Commission constate « un ralentissement de l’intégration du marché unique et un essoufflement de l’enthousiasme qu’il suscite ». Sur cette base, elle souligne en outre que « la crise a attisé les tentations de nationalisme économique » et que les entreprises comme les citoyens « sont confrontés à la réalité des blocages qui nuisent à l’activité transfrontalière, malgré l’existence légale du marché unique ». Face à cette situation, la Commission plaide pour une relance du marché intérieur (dont elle a contribué à ralentir les dynamiques en facilitant l’attribution des aides d’État ; voir Commission relative à une procédure simplifiée de traitement de certains types d’aides d’État. JOUE C-136 du 16 juin 2009). Pour améliorer la fluidité des échanges, la Commission soutient la nécessité de disposer de marchés interconnectés et d’une politique de concurrence efficace, au service tant des consommateurs que de la croissance. Dans ce contexte, la Commission indique que la politique en matière d’aides d’État peut également « contribuer de manière active et positive aux objectifs d’Europe 2020 en provoquant et en soutenant des initiatives pour le développement des technologies innovantes, efficaces et écologiques, tout en facilitant l’accès à l’aide publique pour les investissements, le capital-risque et le financement de la recherche et du développement ».

Sur le second point, il s’agit de retrouver des conditions de concurrence normales par la levée du dispositif de soutien aux entreprises et aux banques mis en place à l’occasion de la crise financière (voir Commission. Application des règles en matière d’aides d’État aux mesures prises en rapport avec les institutions financières dans le contexte de la crise financière mondiale. C-270/8, JOUE du 25 octobre 2008). À cette fin, la Commission retient qu’en raison des incertitudes qui pèsent encore « il serait préférable d’attendre que la reprise économique puisse être considérée comme autosuffisante et que la stabilité financière ait été rétablie pour abandonner les mesures d’aide ». Elle indique que le retrait des mesures temporaires liées à la crise « doit être coordonné et tenir compte des éventuelles répercussions négatives d’un État membre à un autre ainsi que des interactions entre les différents instruments politiques ». Dans la perspective d’un retour aux règles normales de concurrence, la Commission préconise :

  • le retrait des mesures de relance budgétaire. Celui-ci débutera avec la reprise, mais selon un calendrier qui peut varier d’un pays à l’autre ;
  • la fin des aides relatives au chômage temporaire. Le retrait ne devra débuter qu’avec un retour à une croissance durable ;
  • la révision des dispositifs d’aide sectorielle. Ceux-ci devraient être supprimés car ils pèsent sur les budgets des États ; en revanche, la Commission considère que le soutien de l’accès au financement doit se poursuivre tant qu’il n’existe pas de signes de retour à la normale pour le financement des entreprises.

Pour la Commission, qui œuvre dans l’intérêt des traités, il ne s’agit pas de remettre en cause la possibilité d’octroyer des aides aux entreprises : il s’agit d’établir d’une part des conditions de concurrence conformes aux besoins du marché intérieur, tout en autorisant les aides les plus efficaces au développement économique, et d’autre part de limiter la pression qui s’exerce sur les budgets des États membres. En effet, ces derniers étant confrontés à une sévère crise de leurs finances, ils doivent se montrer à la fois plus économes et plus efficients. À cet égard, l’objectif avoué de la Commission est de « permettre un assainissement intelligent des finances publiques pour une croissance à long terme ». Elle souligne que « des finances publiques saines sont un élément crucial en vue de recréer les conditions propices à une croissance et à des emplois durables ». La Commission rappelle les engagements passés au regard du Pacte de stabilité et de croissance et indique que « les déficits publics devraient être ramenés sous la barre de 3 % du PIB d’ici à 2013 ».

3/ Les États face au dilemme : résorption des déficits ou stimulation de la croissance

Au vu de ces échéances, les États membres sont donc soumis à de fortes pressions et consécutivement à un dilemme : en pleine crise économique, la combinaison du retour au Pacte de stabilité et la relance du marché intérieur par la levée des obstacles à la concurrence (et donc des dispositifs d’aides aux entreprises) confronte les États membres à de difficiles alternatives. Si la bonne gestion des finances publiques exige de modérer la dépense, le retour à la croissance passe notamment par un soutien à l’activité des acteurs économiques. Ainsi, intervenir pour limiter l’impact des aides sur la concurrence peut conduire à limiter la croissance. Or, les dispositifs d’aides aux entreprises constituent de possibles réservoirs d’économie : leur rationalisation permettrait de redonner un peu de marge de manœuvre aux États membres pour assainir leurs budgets, non seulement au niveau central, mais aussi au niveau des entités infra-étatiques.

On voit donc bien que le dilemme auquel les États sont confrontés – la relance du marché intérieur, à travers l’amélioration de la concurrence, et l’assainissement des finances publiques – fait peser le risque, pour les économies les moins compétitives, d’une liquidation des entreprises les plus faibles, d’un accroissement corrélatif du chômage et finalement d’une accélération du phénomène de désindustrialisation. À bien des égards, les velléités de la Commission de limiter l’impact des aides d’États sur la concurrence ne sont pas nouvelles (on rappellera le leitmotiv de la Commission « pas d’aides aux canards boiteux »), bien qu’en la matière, la résistance des États membres aidant, les réformes aient été tardives. Comme on l’a indiqué, le règlement qui a précisé les modalités du contrôle des aides d’États ne date que de 1999, tandis que les recommandations aux États concernant la récupération des aides illégales ne datent que de 2007 (Commission. Vers une mise en œuvre effective des décisions de la Commission enjoignant aux États membres de récupérer les aides d’État illégales et incompatibles avec le marché commun. C 272/4 JOUE du 15 novembre 2007). En outre, l’ambition de la Commission de réguler les interventions financières des États était à l’origine, en 2005, d’un plan d’action destiné à rendre les « aides d’État moins nombreuses et mieux ciblées » avant que la crise de 2008 ne le rende caduque.

La question de la politique des aides d’État est décisive et ce d’autant plus dans une période comme celle que l’Europe traverse aujourd’hui. Ces enjeux concernent tout à la fois la concurrence et le marché intérieur, mais aussi la politique industrielle, ou la cohésion sociale et territoriale de l’Union, sans oublier la protection des contribuables. Si des économies substantielles peuvent être légitimement attendues par la Commission d’une gestion plus fine des aides d’État, il conviendrait cependant de savoir préserver un outil industriel, capable de se révéler utile, et difficile à remonter, même si les attentions de la Commission en matière de recherche et de développement au profit des secteurs de l’économie verte, « porteurs de croissance », sont louables.

Mais cela peut-il suffire ? Sur bien des points, il conviendrait aussi de rechercher des marges de manœuvre financières du côté des missions de service public opérées par les entreprises, sous le régime de l’article 106 § 2 du TFUE et qui sont de grandes consommatrices de crédit public. Si la Commission n’aborde pas cette question, il apparaît néanmoins qu’une meilleure évaluation des besoins réels des missions de service public et une mise en concurrence plus efficace des opérateurs (au regard en particulier de la durée des contrats de délégation de service public et de leur éventuel renouvellement au même détenteur du marché) permettraient de limiter au plus juste le montant des compensations qui leur sont versées et donc d’éviter les surcoûts dissimulés par l’impératif du service public… D’autres gains pourraient encore être réalisés notamment grâce à une coopération transfrontalière plus efficace et à une recherche systématique d’économies de moyens entre États et entre collectivités : si les outils juridiques existent déjà (Règlement no 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil relatif au groupement européen de coopération territoriale. JOUE L 210 du 31 juillet 2006), la volonté de dépasser les logiques nationales manque encore.

Au final, on pourrait aussi s’interroger sur le fait de savoir si la politique de l’Union en matière d’aides d’État, traditionnellement fondée sur le contrôle par la Commission d’une réglementation communautaire complexe et plus ou moins bien appliquée par les États membres (et, faut-il préciser, sous le regard de ces derniers…) est suffisante et si les enjeux qu’elle recouvre ne mériteraient pas à l’avenir une véritable régulation fondée notamment sur le recours à des autorités indépendantes dans les domaines les plus sensibles tels que les services d’intérêt économiques général.

 

Serge GRAZIANI

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À propos de l'auteur

Serge Graziani

Docteur en science politique et chargé de mission à la Direction de l’Économie globale et des Stratégies du développement, Ministère des Affaires étrangères et européennes.