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Lors de la Conférence environnementale en septembre 2013, le président de la République avait précisé les enjeux de la conférence climat de 2015 qui se tiendra à Paris et qui doit aboutir à un accord mondial. Il avait appelé l’Union européenne (UE) à être exemplaire, notamment en se fixant des objectifs ambitieux pour la période 2020-2030. Toutefois, l’efficacité des politiques climatiques unilatérales pourrait être réduite par « les fuites de carbone » et les pertes de compétitivité. Le Président de la République avait ainsi rappelé son souhait de travailler sur un « mécanisme d’inclusion carbone » (MIC), communément appelé « taxe aux frontières » ou encore « ajustements carbone aux frontières » (ACF)¹Dans le milieu académique, il est fait référence aux « ACF » ou « border adjustments » (BA), tandis que, dans le milieu institutionnel, on parle davantage de « MIC ». . Cette idée, visant à « défendre la compétitivité des entreprises européennes » dans un contexte de régulation environnementale forte, est portée de longue date par la France à Bruxelles, mais en vain à ce jour.

Le présent article vise à présenter succinctement des hypothèses envisageables concernant la mise en œuvre d’un ACF, en examinant brièvement les difficultés d’ordre économique et juridique qu’elles peuvent soulever.

1. Compétitivité et fuites de carbone

Les instruments de régulation environnementale peuvent être réglementaires (quotas, normes) ou économiques (taxes, marchés de quotas d’émission négociables). Ils ont pour objectif d’internaliser les externalités environnementales ²Une externalité se caractérise par le fait qu’un agent économique crée par son activité un effet externe en procurant à autrui, sans contrepartie monétaire, un avantage de façon gratuite, ou au contraire un dommage (par exemple, la dégradation du climat) sans compensation., soit de donner un prix à la dégradation de l’environnement. Les ACF visent à assujettir les producteurs étrangers à des coûts similaires à ceux encourus par les producteurs nationaux à la suite de l’imposition de taxes nationales ou l’obligation de participation à un système d’échange de quotas. En d’autres termes, les ACF sont des mesures commerciales dont le but est d’instaurer une concurrence équitable (« level playing field ») entre les producteurs domestiques faisant face à une réglementation environnementale et les producteurs étrangers qui ne sont pas soumis à une telle contrainte. Par un ACF, le régulateur cherche à éviter un déséquilibre de compétitivité et les fuites carbone, soit la délocalisation d’entreprises dans des pays sans ou avec une faible réglementation environnementale. A ce titre, une part croissante de la littérature économique soutient que les ACF peuvent effectivement prévenir les politiques climatiques européennes d’un effet négatif en termes de compétitivité ³Voire en particulier, Demailly et Quirion (2008), « Concilier compétitivité industrielle et politique climatique : faut-il distribuer les quotas de CO2 en fonction de la production ou bien les ajuster aux frontières ? », La Revue économique, vol. 59, n°3, pp. 497-504. D’autres économistes parviennent à une conclusion opposée : se référer à Weber et Peters (2009), « Climate change policy and international trade: Policy considerations in the US », Energy Policy, 37 : 432-440..

Au niveau européen, le seul risque avéré de fuites carbone concerne aujourd’hui les activités industrielles participantes à l’EU ETS. Les secteurs du ciment, de l’aluminium, de l’acier et de l’électricité sont les plus affectés par la réglementation environnementale européenne ⁴Ibid.. Cet impact est lié non seulement à la fuite opérationnelle (délocalisations), mais également à la fuite des investissements hors de la zone sous contrainte environnementale.

La France s’est positionnée clairement au niveau européen en faveur d’un ACF, lequel s’appliquerait aux secteurs les plus intensifs en énergie (i.e., les plus soumis aux contraintes des règlementations environnementales) et ne viserait que les pays qui n’auraient pas pris d’engagement adéquat dans le cadre des négociations internationales sur le changement climatique ⁵La Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement prévoyait à l’article 2 que « La France soutiendra la mise en place d’un mécanisme d’ajustement aux frontières pour les importations en provenance des pays qui refuseraient de contribuer à raison de leurs responsabilités et capacités respectives à l’effort mondial de réduction des émissions de gaz à effet de serre après 2012 ».. Le besoin d’un tel mécanisme compensatoire aura vraisemblablement une importance grandissante à mesure que les contraintes environnementales augmenteront.

2. La mise en œuvre de l’ ACF

La mise en œuvre d’un ACF nécessite de définir son champ d’application, à la fois en termes de périmètres de produits, d’instruments à utiliser et de pays. Il importe également de s’assurer de son adéquation avec les obligations assumées par chaque pays en matière de droit international du commerce.

a) Quel(s) instrument(s) utiliser ?

Afin de traiter des questions environnementales, on tend de plus en plus à privilégier des instruments économiques (taxe, subvention, permis ou quotas d’émission négociables (PEN)) plutôt que réglementaires (norme, certification, quota) afin d’inciter via des signaux « prix » l’adoption volontaire de comportements moins polluants. La plupart des politiques climatiques aujourd’hui cherchent à associer un ensemble d’instruments dont les signaux de marché représentent un volet important ⁶A noter qu’un certain scepticisme apparaît toutefois quant à l’efficacité des marchés carbone, notamment en Australie et aux Etats-Unis. Pour une analyse critique des taxes environnementales et des marchés carbone, se référer à Bueb J., « Marché de quotas d’émission négociables ou taxe carbone ? Un enjeu en termes d’efficacité », Institut des Hautes Etudes sur la Justice, note de ConventionS, 2014..De plus, pour certains types de polluants ou de dégradation environnementale, les instruments économiques sont inopérants..

De manière générale, les ACF se présentent sous la forme de taxes sur les produits importés correspondant à la taxe perçue sur les produits nationaux similaires (ajustement fiscal à l’importation) ; de remboursement des taxes intérieures lors de l’exportation des produits (ajustement fiscal à l’exportation) ; de l’obligation pour les importateurs d’acquérir des quotas d’émission dans des secteurs où une fuite carbone est identifiée ; ou de l’attribution de quotas gratuits aux secteurs les plus exposés à la concurrence. Chacun de ces mécanismes peut se déployer selon différentes modalités d’application. Le choix d’un ACF dépend toutefois des instruments préexistants dans la zone réglementée. Ainsi, une taxe carbone aux frontières peut venir en complément d’une taxe carbone sur les activités polluantes du pays ou de la zone, ou compléter un marché carbone. L’ajustement aux frontières sous la forme d’un quota négociable ne peut toutefois venir en complément d’une taxe carbone, car il nécessite un marché carbone opérant. Il prendra la forme de permis achetés, octroyés gratuitement, restitués, etc.

b) Comment évaluer le contenu carbone des produits importés ?

En théorie, il serait nécessaire que tous les importateurs soient visés par les obligations de réduction d’émissions afin qu’aucune entreprise ne profite d’un effet de « dumping environnemental ». Cependant, suivant le pays d’origine, les contraintes environnementales ne sont pas les mêmes. Or, appliquer des ACF différenciés n’est pas aisé, car de nombreuses informations sont requises pour correctement évaluer et hiérarchiser les réglementations environnementales dans chaque pays.

Pour diminuer ce problème, une première solution envisagée serait de favoriser les entreprises importatrices qui se soumettraient volontairement à un audit sur le contenu carbone de leurs produits. Il est également envisageable de contraindre les entreprises à apporter la preuve de leur bonne conformité environnementale, telle que vérifiée par un organisme certificateur. Il serait toutefois difficile d’imposer une telle contrainte à un petit importateur, le coût administratif pouvant être trop élevé pour ses ventes.

Une autre option consisterait à utiliser, en complément ou indépendamment, la « meilleure technologie disponible » (ou « BAT », pour « best technology available ») comme référence pour évaluer le contenu carbone des produits importés. L’évaluation du contenu carbone par un organisme indépendant serait facilitée puisqu’il n’y aurait qu’un seul procédé servant de référence. De plus, une telle mesure éviterait la question des biens plus vertueux produits à l’étranger que ceux fabriqués dans la zone sous contrainte environnementale. Ce critère conduit néanmoins nécessairement à une comparaison des méthodes et processus de production. Or, les producteurs ne sont souvent guère disposés à divulguer l’information sur l’état de leurs techniques de production et sur les technologies les plus efficientes dans un contexte hautement concurrentiel et en présence de stratégies industrielles où la technologie est un des actifs les plus importants. Enfin, une fois les BAT définies et choisies, se poserait encore la question des produits importés dont les émissions sont plus faibles que les référents adoptés. Il pourrait être ainsi envisagé une surallocation de PEN ou une subvention à ces produits afin d’établir le traitement le moins discriminatoire possible.

c) Quels secteurs ou produits importés viser ?

Quelle que soit sa forme, un ACF est un instrument qui porte sur les procédés et non sur les produits. L’instrument est donc neutre par rapport au produit lui-même. En raison des difficultés de mise en œuvre d’une mesure globale, les secteurs ou produits visés par les mécanismes d’ajustement à la frontière doivent être définis ⁷La France a proposé d’appliquer des ACF par secteur et non par produits, afin de faciliter la mise en œuvre du mécanisme. . Tous les secteurs comme tous les produits n’intègrent pas la même quantité de carbone durant le processus de production.

d) Quels pays seraient concernés par ce mécanisme ?

Les pays touchés par les mesures à la frontière proposées jusqu’à présent seraient vraisemblablement et principalement les BRIC ⁸Les BRIC sont les premiers pays ciblés par ces mesures que souhaiteraient mettre en place les pays développés s’ils sont soumis à des réductions contraignantes et si les PED ne prennent pas d’engagements dans ce domaine. Les PED sont ainsi naturellement opposés à de telles mesures. Il est à noter que les PED à revenu intermédiaire (n’appartenant ni à la catégorie PMA, ni à la catégorie BRIC) pourraient être également affectés par un tel mécanisme..

Afin de ne pas nuire au développement des PMA, ceux-ci pourraient expressément ne pas être soumis à de tels mécanismes. Dans les discussions relatives à un futur mécanisme d’ajustement à la frontière aux Etats-Unis, la possibilité d’exempter les PMA avait ainsi été soulevée. Toutefois, l’exclusion du système n’est probablement pas la meilleure solution pour ces pays, car elle risquerait de les écarter du processus de décision ⁹Les limites des négociations multipartites ont néanmoins été mises en lumière à Copenhague : des discussions en groupe restreint entre les principaux pollueurs pourraient aboutir plus rapidement.. En outre, face à l’internationalisation des processus de production et de la difficulté de suivre l’origine des produits et de leurs composants, il existerait un risque d’affaiblissement du mécanisme par des détournements de commerce via les PMA.

e) Quels flux couvrir?

En fonction de l’instrument mobilisé (taxe ou PEN), toute ou partie des produits importés peut être concernée par un ACF. En effet, le marché carbone européen ne porte que sur 40 % des émissions de la zone. Un ACF sous la forme d’une taxe par tonne d’équivalent carbone émise serait ainsi plus pertinent, car il toucherait l’ensemble des biens produits.

De plus, une question se pose quant aux exportations hors de la zone sous contrainte environnementale. Un ACF permet de rétablir un niveau de concurrence équitable à l’intérieur d’une telle zone. Les entreprises exportant à partir de la zone réglementée subissent un désavantage concurrentiel. Ainsi, afin que les entreprises européennes ne soient pas désavantagées sur les marchés internationaux, plusieurs solutions peuvent être avancées, comme par exemple une exemption totale pour les produits exportés. Une telle mesure pourrait toutefois conduire les usines les plus polluantes à produire à destination des marchés internationaux tandis que les usines les moins émissives seraient incitées à produire pour le marché européen. Une autre solution pourrait être de fixer le niveau d’ajustement pour les exportations à un niveau uniforme déterminé par un benchmark comme une BTA. Une telle disposition pourrait s’apparenter à une subvention aux entreprises exportatrices et devrait ainsi se conformer aux exigences du droit international du commerce.

3. Le ACF et le droit international du commerce

Tout ACF adopté par un Membre de l’OMC devra se conformer aux obligations assumées par ce Membre au sein de cette organisation. Les sections suivantes exposent de manière très brève quelques voies offertes par le GATT (General Agreement on Tariffs and Trade, accord sur le commerce des marchandises au sein de l’OMC) ¹⁰Les questions soulevées par le changement climatique à l’OMC dépassent le seul cadre du GATT, pouvant toucher d’autres Accords de l’OMC. permettant de contester ou de justifier un mécanisme d’ACF au titre de cet accord.

a) La contestation d’un ACF devant le principe de non-discrimination du GATT

Si un ACF adopté par un Membre est considéré par un autre Membre comme modifiant les conditions de concurrence sur le marché international – en accordant un bénéfice aux producteurs nationaux qui les favoriserait au détriment des producteurs étrangers – ce mécanisme peut en principe être contesté devant l’Organe de règlement des différends (ORD) de l’OMC sous l’allégation de violation de l’obligation du traitement national au titre du GATT. Cependant, il peut être soutenu que, tant que cet ACF impose le même niveau de contrainte aux importateurs et aux producteurs nationaux des produits industriels touchés par le mécanisme, il n’est pas discriminatoire et respecte donc en principe le droit de l’OMC. En pratique, et selon le type d’ACF choisi par un Membre, la démonstration de l’équivalence de traitement entre des produits nationaux et étrangers peut toutefois être nuancée. La contestation d’un ACF devant le juge de l’OMC pourrait rendre complexe l’évaluation par le juge de l’impact dudit ACF sur des produits étrangers concurrents.
Au fur et à mesure que des normes ou références BAT objectives et largement acceptées pour le calcul de l’empreinte carbone se développent, ces difficultés devraient s’amoindrir.

L’application d’ACF distincts conformément au pays (étranger) d’origine ou de destination d’un produit pourrait également être contestée au titre du traitement de la nation la plus favorisée du GATT. Un Membre souhaitant par exemple favoriser les PMA, comme il l’a été évoqué plus haut, devrait se fonder sur des critères bien définis et raisonnables, applicables de manière non-discriminatoire à tout pays présentant les mêmes conditions. Se pose également la question de la conformité du choix des pays visés par un ACF avec le principe des responsabilités communes mais différenciées reconnu comme élément du concept de développement durable.

b) Le recours aux exceptions générales du GATT en faveur de la santé et de l’environnement

Dans le cas où des ACF contestés devant le juge de l’OMC seraient réputés discriminatoires et, par conséquent, en violation des dispositions du GATT, le Membre ayant adopté l’ACF tenterait vraisemblablement de les justifier sur la base des exceptions générales établies à l’article XX du GATT, lesquelles visent, entre autres, des mesures en matière de santé et de protection de l’environnement. Si ledit Membre réussissait à démontrer que ce mécanisme est conforme à l’une de ces exceptions, le chapeau du même article exigerait ensuite que le juge vérifie la manière dont la mesure contestée est appliquée. Dans la pratique et en peu de mots, cela revient à examiner si :

• le Membre défendeur a essayé de coopérer avec les autres Etats de manière non discriminatoire pour réduire les effets restrictifs du commerce produits par la mesure en question ;
• la mesure est suffisamment flexible pour prendre en compte les conditions différentes existant entre les pays, même si l’on n’exige pas qu’un Membre de l’OMC anticipe expressément les conditions de chaque Membre pris individuellement ; et
• la conception, les principes de base et la structure de la mesure ne témoignent pas de fins protectionnistes.

Si les principes énoncés ci-dessus peuvent utilement guider l’élaboration d’un ACF, sa compatibilité avec les règles de l’OMC ne peut être analysée qu’au cas par cas. Les effets concurrentiels et la complexité de ce type d’instrument devant être importants, il est fort probable que, tout en étant acceptable au titre de l’une des exceptions de l’article XX, il puisse se heurter aux conditions exigées par le chapeau de cet article. La recherche du respect des trois critères listés ci-dessus devrait ainsi être au cœur de toute tentative d’élaboration d’un ACF.

4. Le ACF et l’acceptabilité politique

Les possibilités de conflit inhérentes à la mise en œuvre de mesures d’ajustement à la frontière sont grandes. La meilleure solution serait de parvenir à un compromis sur le plan international sur les modalités d’application de ces mesures avec nos principaux partenaires commerciaux. La définition d’un ensemble de principes directeurs dans un cadre multilatéral impliquant des États représentatifs des différents niveaux de développement et des diverses régions du monde pourrait être un premier pas vers une solution multilatérale, capable de satisfaire aux préoccupations des pays développés, tout en promouvant le développement propre des PED. Par ailleurs, la négociation d’accords sectoriels avec nos partenaires dans les domaines d’activité présentant des risques de fuites de carbone élevés serait également une bonne initiative avant de recourir à l’application d’un ACF.

En définitive, l’application d’un ACF exigera, en effet, un engagement politique fort et ambitieux. Il nécessitera d’anticiper les nombreuses contraintes de mise en œuvre et devra être le pendant d’un engagement durable et significatif en termes de lutte pour la sauvegarde de l’environnement.