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Phénomène ancien, en recrudescence depuis la fin des années 1980, la piraterie maritime est au coeur des enjeux du commerce international. La sécurité en mer qui relève classiquement des fonctions régaliennes de l’État, est particulièrement difficile à mettre en oeuvre dans l’espace maritime. C’est donc à l’essor des sociétés de sécurité privées que l’on assiste, ce qui ne va pas sans soulever de nouvelles difficultés tant juridiques qu’économiques.

La recrudescence de la piraterie maritime a depuis plusieurs années fait l’objet de nombreuses études visant à évaluer les coûts engendrés pour le commerce mondial (qui se chiffrent au moins en dizaines de milliards), mais également à étudier les motifs et les modes d’action des pirates. Ces rapports (dont celui de Christian Ménard pour l’Assemblée nationale en France, de Jack Lang pour l’ONU¹Rapport du conseiller spécial du secrétaire général pour les questions juridiques liées à la piraterie au large des côtes somaliennes : http://fr.scribd.com/doc/72705271/Le-rapport-de-Jack-Lang-sur-la-piraterie-maritime-en-Somalie. ) envisagent diverses réponses possibles et appellent souvent à une meilleure coordination des États face à l’un des nouveaux « anti-visages » de la mondialisation. Tout comme les terroristes ou les « criminels contre l’humanité, les pirates construisent paradoxalement le monde en négatif, en réunissant contre eux la communauté des nations civilisées²Antoine Garapon, « L’imaginaire pirate de la mondialisation », Esprit, juillet 2009. ». La piraterie est loin d’être un phénomène nouveau et les zones géographiques concernées sont relativement stables et bien localisées (même si elles tendent à s’agrandir, notamment dans le cas somalien) : détroit de Malacca, golfe d’Aden, côtes de Somalie, golfe de Guinée, côtes de l’Amérique du Sud, mer des Antilles, chacune de ces zones présentant en outre des caractéristiques spécifiques en termes de pratiques (de modes opératoires et de cibles). Si c’est surtout la piraterie au large des côtes somaliennes qui a retenu dernièrement l’attention des experts et du grand public, c’est que le phénomène vient s’adjoindre à la problématique de la réaction internationale face aux États désignés comme « faillis », le tout sur fond de développement du terrorisme islamique, de scandale environnemental et de compétition pour les ressources halieutiques (les pirates somaliens affirment parfois que c’est la surpêche industrielle menée près de leurs côtes qui les prive de moyens de subsistance et les pousse à la criminalité).

En réalité, la piraterie est sans doute aussi ancienne que la navigation elle-même (que l’on pense à la capture de Jules César, à la république de Salé au Maroc³Hugues Eudelin, « Contenir la piraterie. Des réponses complexes face à une situation menaçante », IFRI, novembre 2012., aux guerres « de course », à la flibuste ou aux corsaires…). Mais certaines évolutions récentes, économiques et politiques, semblent avoir favorisé depuis la fin des années 1980 une recrudescence dont témoigne le nombre d’attaques. Le phénomène aurait été contenu après la constitution des grands empires coloniaux grâce à une centralisation des moyens maritimes, qui a permis de mettre en œuvre une lutte efficace. L’émergence de grandes puissances va en effet de pair avec la constitution d’une force de projection maritime globale. Cette lutte est poursuivie après la décolonisation par les deux seules superpuissances encore réellement mondiales, qui jouent le rôle de gendarmes des mers et déploient de nombreuses bases pour le contrôle de leurs zones d’influence. Après l’effondrement du système bipolaire, on assiste à une forme de libéralisation profonde des échanges commerciaux et à l’explosion du volume de ceux-ci, ce qui accroît considérablement les flux maritimes mondiaux. Et ce, alors même que l’un des acteurs majeurs précédents, la Russie, n’est plus en mesure pendant un temps d’assumer sa mission de pacification en raison des fortes diminutions budgétaires que subit sa défense à la suite de la chute de l’URSS. Partout, et même parmi le camp vainqueur de la guerre froide, on cherche à récolter les « dividendes de la paix » en réduisant les engagements militaires.

L’augmentation du trafic maritime et du volume des flux commerciaux (on estime aujourd’hui à 90 % le volume des échanges commerciaux internationaux transitant par la mer), l’absence persistante de structures étatiques stables dans certains territoires au développement économique proche de zéro sont les facteurs les plus évidents favorisant la piraterie. Il faut évoquer également certains progrès technologiques (dont le GPS) facilitant la navigation : la piraterie ne nécessite plus autant cette intime connaissance de la mer autrefois indispensable, l’effet d’aubaine en est renforcé. S’il convient d’être prudent sur les chiffres retenus en raison des difficultés évidentes à définir précisément les actes de piraterie, le Bureau maritime international (BMI), division spécialisée de la Chambre de commerce internationale⁴Organe indépendant, le BMI élabore chaque année un rapport afin d’améliorer la connaissance de la piraterie dans les faits., avance le chiffre de deux cent quatre-vingt-dix-sept attaques dans le monde en 2012⁵http://www.icc-ccs.org/piracy-reporting-centre/piracynewsafigures.. Les coûts entraînés recouvrent l’augmentation des polices d’assurance et des frais de sécurité, le carburant supplémentaire à l’accélération du rythme de croisière des navires pour réduire leur vulnérabilité, voire les détours opérés, ou encore les rançons et les pertes de marchandises.

Pourtant, en dépit de cet écho grandissant, notamment grâce au traitement médiatique de certaines affaires particulièrement frappantes (voir pour la France les prises d’otages du Ponant ou du Tanit), une réponse internationale opérationnelle plus systématique fait toujours défaut. Elle se heurte à la complexité des enjeux dans un espace physique et politique aussi particulier que l’espace maritime. La convention de Montego Bay sur le droit de la mer⁶Convention sur le droit de la mer, Montego Bay, 10 décembre 1982. constitue la principale source juridique internationale de codification de la piraterie et en donne une définition relativement restrictive à l’article 101⁷« […] tout acte illicite de violence ou de détention ou toute déprédation commis par l’équipage ou des passagers d’un navire ou d’un aéronef privé, agissant à des fins privées, et dirigé : contre un autre navire ou aéronef, ou contre des personnes ou des biens à leur bord, en haute mer ; contre un navire ou aéronef, des personnes ou des biens, dans un lieu ne relevant de la juridiction d’aucun État […] ».. D’autre part, son article 105 prévoit des systèmes d’incriminations pénales nationales. L’article 105 confère à tout État le pouvoir d’appréhender « en haute mer ou en tout autre lieu ne relevant de la juridiction d’aucun État » les auteurs d’actes de piraterie et de les traduire devant ses tribunaux. Il institue donc pour la répression de la piraterie une capacité de juridiction universelle, qui demeure cependant une option, l’État de nationalité des pirates ou l’État du pavillon conservant toujours la possibilité d’exercer leur juridiction pénale. Les poursuites en eaux territoriales restent en outre soumises à des régimes d’autorisation assez restrictifs, réglés par voie de conventions (ou exceptionnellement, comme pour la Somalie, dans le cadre de résolution du Conseil de sécurité). Des moyens nationaux existent bien, mais le caractère transnational même des flux menacés par la piraterie et la définition de crime international sembleraient justifier une collaboration accrue des États. Or, les Nations unies, dans le cadre de l’Organisation maritime internationale (OMI), peinent à établir un cadre juridique commun pour les interventions relevant de coalitions d’États et dépassant une action au cas par cas. L’OMI est active dans l’élaboration de recommandations de sûreté⁸Notamment le Code international sur la sûreté des navires (ISPS), du 12 décembre 2002, avec des règles et conseils pratiques pour réduire l’exposition des navires aux risques terroristes., tout comme le BMI. Cette diffusion de « bonnes pratiques » de sécurité et la mise en place d’instruments statistiques et d’alerte permettent une amélioration relative de la situation, toutefois insuffisante.

Se pose ensuite la question des coûts : qui doit les assumer ? Si les risques pèsent principalement sur des acteurs économiques privés, ne serait-ce pas à eux de prendre en charge, au moins pour partie, ces « externalités » ? En réalité, ils supportent déjà une part importante de ces coûts supplémentaires. Par ailleurs, dans le cadre d’une réflexion autour du renouvellement de l’exercice de la souveraineté nationale et de ses limites (notamment au vu des contraintes budgétaires accentuées par la crise) émergent des possibilités, voire des volontés de sous-traitance des questions de sécurité internationale. Au rang des solutions avancées qui permettraient de surmonter à la fois les limites des États et de résoudre les aléas de sécurité subis par les acteurs économiques figure en effet l’embarquement de sociétés de protection privées (dont le personnel provient fréquemment de forces militaires étatiques). Faut-il envisager au sein du système international, et plus précisément dans cette zone grise ne relevant pas à proprement parler du droit des conflits, un recul des acteurs traditionnellement privilégiés que sont les États au profit de ces nouveaux acteurs privés ? Mais alors, dans quel cadre de légalité ?

L’emploi de sociétés de sécurité à bord des navires pour pallier les risques générés par la piraterie s’inscrit dans une problématique plus large de « délégation » par l’État de ses missions régaliennes à des acteurs privés. Ces sociétés privées⁹On pourra citer les sociétés Blackwater, devenue Xe Services, puis Academi (états-Unis), Secopex (France), Triskel (Royaume-Uni), G4S (Royaume-Uni)… sont en effet souvent déjà impliquées dans les marchés de sécurité privée sur terre. Elles opèrent dans ce cas comme de véritables sous-traitants dans des conflits de nouvelle génération qui voient se succéder de longues périodes « d’insurrection », auxquelles répondent des missions de « stabilisation » ou de « state-building » (typiquement, le conflit irakien). Elles peuvent assurer des missions de maintien de la sécurité, d’appui et de logistique pour les contingents réguliers présents, voire de formation des futures polices ou armées réinstituées. Avec l’émergence d’un marché maritime, ces sociétés diversifient leur offre et proposent parfois des solutions en partenariat avec les sociétés d’assurance, la souscription à un contrat de protection conditionnant l’obtention d’une police d’assurance moins onéreuse, comme le propose la société Hart. La multiplication de ces offres montre bien le caractère potentiellement très lucratif d’un tel marché. Pour une protection avec escorte d’un bateau de 24 mètres par la société Secopex, le tarif évoqué serait de 12 000 euros par jour¹⁰http://www.france24.com/fr/20081126-piraterie-profite-societe-securite-privees-somalie-piraterie.. Cela pour un risque d’attaque difficile à évaluer¹¹Les armateurs ne signalent pas toujours les attaques subies afin d’éviter une augmentation des primes d’assurance…, voir ibid. note 10., mais sans doute statistiquement assez faible. Mais ce sont surtout les aspects juridiques qui méritent ici d’être soulignés. Si le droit international confère une compétence universelle aux navires publics de tous les pavillons pour lutter contre la piraterie¹²« Ainsi, seuls les états sont autorisés à saisir un navire pirate ou un navire capturé à la suite d’un acte de piraterie et aux mains des pirates, ainsi qu’appréhender les personnes et saisir les biens se trouvant à bord », Catheline Remy, « Les sociétés militaires privées dans la lutte contre la piraterie », Pyramides, n^o 21, 2012, p. 119-138., cette compétence est en principe strictement limitée à un exercice par l’État. Ainsi, selon la convention de Montego Bay (article 107) : « Seuls les navires de guerre, les aéronefs militaires et les autres navires ou aéronefs qui portent les marques extérieures indiquant clairement qu’ils sont affectés à un service public et qui sont autorisés à cet effet, peuvent effectuer une saisie dans le cadre d’un acte de piraterie. » La compétence en haute mer des escortes embarquées serait par conséquent strictement limitée à la légitime défense. Cela n’entame pas leur pouvoir de dissuasion, mais met en lumière les limites de l’exercice de ces compétences par des acteurs privés. L’exercice de ces missions est encore plus complexe lors du passage dans les eaux territoriales. Si la convention sur le droit de la mer garantit le « droit de passage inoffensif¹³Ce droit est défini à l’article 19 : « Seuls les navires de guerre, les aéronefs militaires et les autres navires ou aéronefs qui portent les marques extérieures indiquant clairement qu’ils sont affectés à un service public et qui sont autorisés à cet effet, peuvent effectuer une saisie dans le cadre d’un acte de piraterie. » », les navires n’en restent pas moins soumis aux législations des États, qui peuvent s’opposer à ce que des agents privés armés circulent dans leurs eaux, estimant qu’il s’agit d’une entrave à l’ordre public et surtout d’une mise en cause de leur souveraineté. Les États côtiers peuvent également ne pas vouloir abandonner leurs responsabilités de lutte contre la piraterie et proscrire explicitement tout embarquement d’armes sur des navires civils : c’est le cas des États de Malaisie, de Singapour et de l’Indonésie pour le détroit de Malacca.

Toutefois, une possibilité juridique ancienne existe qui pourrait donner à ces sociétés privées de nouvelles prérogatives de puissances publiques dans la lutte contre la piraterie : il s’agit des lettres de marque. Ces lettres constituaient en réalité une délégation des États souverains à des acteurs privés en vue de mener la guerre sur mer. Ce que l’on appelait la « guerre de course » avait été proscrite par la convention internationale de Paris de 1856. Cependant, l’Espagne ou les États-Unis n’ont jamais ratifié cette convention. La Constitution des États-Unis prévoit encore explicitement la possibilité pour le Congrès d’émettre de telles lettres de marque¹⁴Constitution of the United States, article 1, section 8, cl. 11., qui supposent néanmoins un état de belligérance. Le retour à cette pratique permettrait à des sociétés privées d’assumer, en toute légalité, sous le contrôle et la responsabilité d’États, la charge de la lutte contre la piraterie et de pratiquer des arrestations et des saisies de navires, ce qui leur est pour l’instant en principe interdit autant dans les eaux territoriales qu’en haute mer. De tels systèmes juridiques repris ou inspirés du passé pourraient venir légitimer l’action des sociétés privées en les plaçant sous la protection des États.

En dépit des difficultés juridiques posées par de telles pratiques, celles-ci sont donc en plein essor et marquent bien une inflexion dans l’exercice des responsabilités des États. Plusieurs experts et auteurs mettent pourtant en garde contre le risque d’escalade dans la violence que suppose ce genre de réponse¹⁵Notamment Christian Ménard, député du Finistère, dans son rapport de 2009 à l’Assemblée nationale. consistant à multiplier les acteurs armés dans des conditions juridiques encore assez floues. Certains groupes d’armateurs se sont prononcés contre (dont les armateurs belges et français), et l’OMI considère que l’État du pavillon devrait décourager de telles pratiques, la protection relevant de leur responsabilité. L’OTAN adopte quant à elle une position non partisane. La mise en jeu de la responsabilité de tels acteurs n’a pas encore donné lieu à de véritables « cas d’écoles » qui permettaient d’en dégager des règles (lesquelles devraient de toute façon êtres reconnues et acceptées pour acquérir une valeur internationale). Par le large spectre des services proposés (formation, protection, etc.) et la souplesse de leur offre, ces sociétés privées apparaissent comme plus adaptées aux pratiques de transport international que les États, dont la protection est souvent assez lourde et contraignante. À défaut d’une coordination internationale des États plus poussée pour le maintien de la sécurité en mer, c’est donc peut-être plutôt à une réglementation plus précise des pratiques des nouveaux acteurs de la sécurité maritime qu’il faudrait désormais appeler.