Durant la campagne électorale américaine qui a mené à la réélection du Président Obama, il a souvent été question de l’attitude à adopter face à la Chine.  En cause, ses pratiques commerciales, monétaires, et plus largement économiques. Il était souvent de mise de plaider pour la fermeté, voire le protectionnisme, face à des pratiques jugées comme menaçantes pour la croissance et l’emploi américains. Mais les commentateurs n’ont pas manqué d’appeler au réalisme : la relation entre la Chine et les États-Unis est faite de trop d’interdépendances pour que l’une ou l’autre partie puisse se permettre de la voir se détériorer.

Pourtant, s’est joué au cours de la campagne le premier épisode d’un feuilleton juridique peu commun. Celui-ci a vu le Président Obama et le Committee on Foreign Investment in the United States, le CFIUS, faire l’objet d’une plainte de la compagnie chinoise Ralls Corp devant l’US District Court de Columbia. Le CFIUS, organisme de contrôle des implications de sécurité nationale des investissements étrangers réalisés aux USA, est dirigé par le Secrétaire du Trésor et regroupe les représentants d’une quinzaine d’agences et de départements fédéraux. L’issue de la plainte portée contre le Comité et le Président Obama demeure à ce jour incertaine.

A l’origine de cette action en justice, il y a l’investissement réalisé par la société Ralls Corp dans l’Oregon. Celle-ci a fait l’acquisition de terrains pour le développement de quatre champs d’éoliennes  fabriquées en Chine par la compagnie Sany Group Co, dont les dirigeants sont aussi les propriétaires de Ralls Corp. Bien qu’il n’ait pas été préalablement consulté par la firme chinoise, le CFIUS a estimé rapidement après cette acquisition que celle-ci constituait une menace potentielle pour la sécurité nationale américaine. Les champs d’éoliennes se trouvent en effet dans le voisinage immédiat de bases d’exercice de la Navy (l’un d’eux étant même situé sous son espace aérien). En conséquence, le CFIUS recommandait dans son rapport au Président l’interruption du développement du projet et la liquidation de ces investissements dans l’Oregon sous 90 jours. Le Comité exerçait ainsi sa compétence habituelle concernant le contrôle des investissements directs à l’étranger (IDE) que peut exercer tout pays sur son territoire (parfois réalisé, comme en France, par un régime d’autorisation administrative préalable).

Pourquoi alors le tour particulier pris par cette affaire? Tout d’abord, parce que ces projets d’investissements font normalement l’objet d’une notification spontanée au CFIUS, ce qui n’a pas été le cas ici. Par cet investissement à proximité de lieux sensibles réalisé sans notification aux autorités américaines de contrôle,  la firme chinoise s’exposait à des difficultés. En s’abstenant de se soumettre au « feu vert » du Comité, Ralls Corp prenait le risque d’une mise en cause ultérieure de ses investissements pour des motifs de sécurité nationale. C’est pourquoi la plupart des investisseurs étrangers sollicitent l’avis de ce comité : précisément pour se mettre à l’abri de la procédure d’enquête qui a touché l’opération engagée par Ralls Corp. Ou plutôt pour s’assurer que le CFIUS valide leur investissement et que celui-ci ne sera pas compromis. Car si seuls 10% des IDE sont examinés, le CIFIUS garde toujours l’opportunité d’enquêter par la suite, ce qui peut mener à des dissolutions bien après la réalisation de l’IDE en question: on comprend que l’accord du CIFIUS soit généralement considéré comme une forme d’assurance par les investisseurs étrangers. Ici, le CIFIUS a donc décidé d’user de sa compétence de contrôle et a déclenché un processus d’enquête qui a débouché. Son rapport au Président recommandait la cession par Ralls Corp de ses actifs pour cause de menace contre la sécurité nationale. Soulignons que les bases de la Navy en Oregon sont utilisées notamment pour le développement et le test de drones, une technologie extrêmement sensible pour les intérêts stratégiques américains.

À l’aune de cette recommandation, le Président Obama a lui-même décidé d’exercer sa compétence propre de blocage, qui compte parmi les larges pouvoirs discrétionnaires du Président en matière de défense nationale. Ce choix a été d’autant plus remarqué que l’exercice de cette compétence par la Maison Blanche est rare. Ce n’était plus arrivé depuis 1990, lorsque le Président George H. Bush avait empêché la vente d’une compagnie américaine de construction aérienne, MAMCO Manufacturing Inc., là aussi à une firme chinoise, China National Aero-Technology and Export Corp.

Dernière étape de ce feuilleton, la firme chinoise Ralls Corp a décidé d’attaquer en justice l’avis du CIFIUS ainsi que la décision présidentielle. Le motif ? À défaut d’avoir entendu la firme avant cette décision, les autorités américaines l’auraient privée d’un jugement en bonne et due forme, et auraient empiété sur ses droits constitutionnels de propriété. En invoquant ainsi des motifs constitutionnels, les requérants espèrent contourner le caractère discrétionnaire des pouvoirs utilisés par le Président pour des motifs de sécurité nationale. Une jurisprudence constante de la Cour Suprême veut en effet qu’aucune plainte portant sur la violation de droits constitutionnels ne puisse se voir dénier audience. À cet argument, la défense oppose le « domaine réservé » du Président. Il serait impossible à une Cour d’examiner les décisions du chef de l’exécutif lorsqu’elle relèvent de la sécurité nationale. La « U.S. District Judge » Amy Berman Jackson à Washington s’est d’ailleurs déjà prononcée en ce sens. Elle a évoqué le respect qu’elle doit aux décisions présidentielles dans ce domaine et a appelé le gouvernement et Ralls Corp à trouver un accord.

Au-delà de la bataille juridique qui va s’engager avec vraisemblablement assez peu de chances d’aboutir à une solution favorable à la firme chinoise, l’affaire pose de nombreuses questions de politique internationale, économique autant que stratégique. En pleine campagne présidentielle, le Président Obama s’est évidemment défendu de toute motivation politicienne. Il a pour cela argué de son obligation légale à statuer dans un délai contraint une fois saisi par le rapport du CIFIUS. Les préoccupations de sécurité nationale sont perçues comme bien réelles par les autorités américaines, qui tiennent à défendre leur quasi-monopole sur le développement des drones. Elles affirment en outre que les inquiétudes liées à l’espionnage industriel ne seraient pas infondées. A l’heure actuelle, deux autres compagnies chinoises attendent que le CIFIUS se prononce sur des acquisitions importantes aux Etats-Unis (CNOOC Ltd souhaite acheter la compagnie Nexen pour 15.1 milliards de dollars, et Wanxiang Group Corp est sur le point de prendre le contrôle de A123 Systems Inc). Dans ce contexte, de nombreuses voix se sont toutefois élevées dans l’administration Obama pour affirmer que la décision Ralls Corp ne constituait pas un précédent absolu : les IDE chinois restent les bienvenus sur le territoire américain. Cette décision n’en manifeste pas moins l’extrême prudence (voire la méfiance) du gouvernement américain quant au développement des investissements chinois sur son sol. Ralls Corp n’a d’ailleurs pas manqué de souligner la présence d’autres champs d’éoliennes contrôlés par des firmes étrangères, situées à proximité des mêmes bases de la Navy dans l’Oregon. Nul doute selon Ralls Corp que leurs nationalités danoise et allemande ont fortement accru leur acceptabilité.

La période de transition politique actuelle en Chine et la récente réélection du Président américain expliquent peut-être que les autorités des deux pays affichent pour l’instant des positions mesurées quant à l’irruption de ces sujets potentiels de guerre économique. L’heure est plutôt à la consolidation du partenariat et à l’affichage d’une relation de confiance. Cette apparente concorde ne suffit pas néanmoins à masquer la nervosité croissante des Etats-Unis. Face à l’émergence de la Chine comme acteur économique international de premier plan, la menace que représente celle-ci pour les perspectives de croissance américaine est à l’esprit de nombreux acteurs. Et cela, en dépit des appels récents à la confiance mutuelle par les dirigeants chinois. En choisissant d’attaquer le gouvernement américain avec ses propres armes (l’utilisation du droit et de l’égalité devant la Constitution américaine pour réclamer le respect du « due process ») plutôt que par des représailles économiques extra-légales, le « business » chinois pourrait bien avoir incidemment manifesté à ses partenaires une forme de mutation que certains n’ont pas fini de redouter.

 

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À propos de l'auteur

Julie de Clerck

Ancienne élève de l’École normale supérieure et de Sciences Po Paris. Avant de rejoindre Conventions, Julie De Clerck a notamment été assistante parlementaire au Sénat, puis attachée de direction à la Fondation Jean-Jaurès.