Bâle III

The building of the Bank for International Settlements (BIZ) / Wladyslaw Disk.

Après la décision prise par les autorités de supervision financière américaine, le 9 novembre, de ne pas faire appliquer les règles internationales financières de Bâle III à la date prévue du 1er janvier 2013, l’incertitude était grande quant à la réaction des banques et institutions européennes et à leur volonté de les mettre en œuvre. Plusieurs d’entre elles notaient l’inégalité de fait que créait cette situation entre les institutions européennes qui se soumettraient aux règles et celles, américaines, qui en repousseraient l’application, faussant les conditions de concurrence. Depuis les premiers jours de décembre, il semblait de plus en plus manifeste que l’accord de Bâle III ne serait pas en vigueur en Europe à partir de janvier 2013 comme prévu. Dès le 26 novembre, le président de la Fédération bancaire européenne (EBF), Christian Clausen, demandait à Michel Barnier, commissaire européen en charge des Services financiers, d’ajourner la mise en œuvre des accords de Bâle III sur la régulation bancaire en raison du défaut de compétitivité qu’ils allaient créer pour les banques européennes. En conséquence, un porte-parole du commissaire annonçait lundi 3 décembre que l’application effective de la directive CRD4 (Capital Requirements Directive 4), qui visait à transcrire dans le cadre européen les règles de Bâle III, était reportée sine die. Pour mieux comprendre les réticences des banques à appliquer ces nouvelles exigences, il faut revenir sur leur contenu et les conditions de leur élaboration.

Améliorer les règles prudentielles pour prévenir les risques systémiques

Les règles qui composent Bâle III ont été adoptées dans un contexte aigu de crise : elles sont destinées à approfondir les exigences de contrôle posées par les précédents accords de Bâle. A l’origine de ce mouvement de régulation, on trouve le Comité de Bâle sur le Contrôle Bancaire (CBCB), comité d’instances de contrôle bancaire établi par les gouverneurs des banques centrales du G10 en 1974. Ce comité, forum de coopération sur la supervision bancaire, a dès les années 1980 réfléchi sous l’égide de la Banque des règlements internationaux à des exigences accrues de fonds propres minimaux pour les banques, afin d’accroître la stabilité du système financier. De cette réflexion principalement axée sur le risque de crédit est sorti un mécanisme transcrit dans le premier Accord de Bâle, en 1988. Il s’agissait de classer les actifs des banques selon le risque de crédit encouru et d’attribuer à chacune de ces catégories un coefficient de pondération du risque. Les banques devaient ensuite disposer de 8% de fonds propres au regard des actifs détenus et pondérés en fonction du risque. Ce ratio, aussi connu sous le nom de « ratio Cooke » (référence au président du Comité de Bâle lors de son implémentation) a été largement adopté à partir de 1992 (les accords de Bâle se composant de recommandations, il est relativement compliqué de vérifier leur application effective, mais on estime que ce ratio est en vigueur dans plus d’une centaine de pays).

Mais le développement rapide de la finance et son cortège d’innovations de produits (qui s’appuyaient notamment sur des engagements hors bilan croissants) rendaient nécessaire la refonte des accords de Bâle I afin de mieux circonscrire les risques. Cela fut fait avec Bâle II, qui repensait les systèmes de pondération et élargissait la gamme des risques pris en compte pour mieux refléter leur diversité. Pour adopter une protection plus efficace contre les risques, Bâle II incluait donc les risques de marché et les risques opérationnels dans la pondération des actifs nécessaire au calcul du ratio de fonds propre exigé (désormais le ratio McDonough [1]). Il est important de noter que la nécessité de l’évaluation du risque de crédit a donné la part belle aux agences de notation et par là profondément influencé le paysage institutionnel de la finance. L’évaluation pouvait en effet être opérée selon deux méthodes. Soit selon des méthodes internes aux banques et relativement sophistiquées (dites méthodes IRB – Internal Ratings Based), qui appelaient la gestion et le suivi d’une quantité très importante de données et demandaient donc un investissement important des établissements financiers (ce qu’ils étaient donc peu disposés à faire). Soit par une méthode « standard », s’appuyant sur des grilles d’évaluation et des systèmes de notation fournis par des agents externes, les désormais célèbres agences de notation. Le développement déterminant de ces agences, et les conséquences qu’il a pu avoir sur la gestion du crédit et des déficits des Etats,  peut donc d’une certaine façon être relié aux exigences de Bâle II et à leur transcription dans les législations nationales (soit par l’application de la directive CRD dans l’Union européenne).

A la suite de la crise financière, il est apparu manifeste que les exigences posées par Bâle II étaient encore insuffisantes pour assurer la stabilité du système bancaire international. Le G20 de Londres, en 2009, a vu de nombreux Etats de l’OCDE se prononcer en faveur d’un approfondissement du contrôle et d’un développement de la régulation financière. De nouvelles réflexions ont donc été entamées et ont mené aux accords de Bâle III, adoptés en 2010 et dont l’application prévue était échelonnée de 2013 jusqu’à 2019 pour certaines de ses composantes.

Les principales avancées de Bâle III

Tout d’abord, Bâle III s’appuie sur la logique des instruments précédemment mis en œuvre et les renforce. Ainsi, le ratio de fonds propres est-il porté de 8 à 10,5%, et les instruments financiers acceptés pour constituer ces fonds propres font l’objet d’une plus grande rigueur de sélection pour mieux contrebalancer les risques. A cette augmentation du ratio valable en tout temps s’ajoute un degré supplémentaire, le « coussin contracyclique ». Cette augmentation du ratio exigible est, elle, variable et appréciée selon la conjoncture économique et le cycle : les banques doivent accumuler des fonds supplémentaires durant les périodes de croissance. Cela leur permettra de ne pas complètement fermer les vannes du crédit lorsque la conjoncture est défavorable. Il s’agit de briser le « caractère procyclique du crédit », soit la propension des banques à augmenter la création monétaire (les prêts accordés, le crédit distribué aux particuliers et entreprises ) en phase d’expansion économique et à resserrer les conditions du crédit lors des ralentissements ou récessions[2]. Une approche des risques selon le cycle économique leur permettrait de faire face plus efficacement aux périodes plus difficiles et d’être moins dépendantes pour cela des pouvoirs publics lors des sévères dégradations conjoncturelles.

L’introduction d’un plafond d’effet de levier constitue une innovation importante. L’effet de levier mesure l’importance de la détention d’actifs par une banque proportionnellement à ses fonds propres. S’il est en principe limité par le ratio de fonds propres, cette exigence peut en réalité être facilement contournée par la pondération des risques opérée par les banques. En effet, comme l’explique l’organisation Finance Watch,[3]  » dans les règles de Bâle II, le ratio des fonds propres n’est pas appliqué au total des actifs, mais aux actifs pondérés en fonction des risques, un montant adapté pour prendre en compte le risque de chaque actif. Il en résulte que les banques peuvent investir beaucoup plus d’argent en actifs considérés peu risqués qu’en actifs plus risqués ». On voit donc qu’avant Bâle III, l’effet de levier pouvait être très variable, faisant également varier le niveau de risque supporté par les banques. En choisissant d’investir massivement dans des actifs peu risqués, les banques pouvaient en effet considérablement accroître l’écart entre leurs fonds propres et les actifs détenus. Et les actifs évalués comme peu risqués par les agences de notations se sont parfois en réalité révélés comme risqués, voire très risqués.  L’introduction d’un plafond d’effet de levier vise précisément à contenir ce risque, notamment en se basant moins sur l’évaluation du risque des actifs, et plus sur l’effet de levier « objectif » soulevé par les banques. Le ratio de levier sera calculé en divisant les fonds propres appelés Core Tier 1 par le total des actifs du bilan, et sera plafonné. Cela permettra plus de transparence sur la prise de risque effectuée par les banques.

Enfin, autre innovation majeure, l’introduction de ratios de liquidité, pour parer au trop grand risque de liquidité qui intervient souvent avant même que ne se pose le risque de solvabilité. En effet, dans ce qui constitue l’un des aspects majeurs de leur activité, les banques se livrent à de la « transformation » : elles empruntent à des échéances courtes (actifs très liquides facilement échangeables) pour financer les prêts qu’elles accordent à leurs clients à des échéances plus longues (actifs peu liquides : prêts de longue durée, immobiliers par exemple). Cette activité est lucrative car elle permet aux banques de gagner une marge sur les différences entre les taux d’intérêt de court et long terme, mais est aussi risquée. Car elle suppose la capacité de la banque à tout moment d’emprunter à court terme : ce risque de liquidité est particulièrement dangereux lors d’une crise comme celle de 2008, lorsque s’instaure un climat de méfiance qui vient gripper les échanges interbancaires et que la liquidité se tarit. Pour parer à ce risque, Bâle III propose l’introduction progressive (l’accord prévoyait les dates de 2015 et 2018/2019) de deux ratios de liquidité obligeant les banques à disposer sous 30 jours et sous 12 mois d’actifs liquides suffisants pour couvrir les sorties de capitaux prévues à ces échéances.

L’ensemble de ces indicateurs, renforcés ou nouveaux, vise à prévenir et à éliminer les risques vecteurs de la destruction de richesse observée durant la crise financière. Ce progrès de la réglementation a aussi pour but de mettre fin à l’aléa moral : les conséquences de faillites bancaires systémiques jugées trop grave ont en effet conduit fréquemment à ce que les coûts créés par ces risques soient assumés par les pouvoirs publics, et donc in fine par les contribuables. Ces renflouements formant une incitation négative à plus de prudence, celle-ci doit être imposée par d’autres moyens. Mais les établissements financiers ont pour l’instant réussi à faire repousser la mise en œuvre de ces règles : quelles raisons ont été invoquées ?

L’absence de consensus européen

Pour s’opposer à une mise en place dès 2013 des normes de Bâle III, les institutions financières n’ont pas manqué de souligner les dangers que feraient peser ces nouvelles exigences sur leurs activités. Elles ont ainsi annoncé que des millions d’emplois seraient perdus dans le secteur bancaire, avec un coût estimé de ces mesures de plusieurs points de PIB pour la croissance mondiale dans les années à venir. Le crédit serait rationné et les possibilités de financement de l’économie (les prêts aux entreprises mais aussi aux particuliers) en seraient fortement réduites du fait des exigences accrues de fonds propres. Un argument qui résonne particulièrement en période de crise en Europe, d’autant plus que les entreprises s’y financent encore majoritairement par l’intermédiation bancaire (contrairement aux conditions de financement des entreprises américaines, qui ont beaucoup plus recours au marché). Cela explique en partie que les institutions bancaires européennes aient finalement été entendues, et que l’application des mesures ait été, comme de l’autre côté de l’Atlantique, repoussée. L’Union européenne a sans doute craint de réduire encore la compétitivité de la zone en imposant à son système financier des règles pesant sur son fonctionnement et risquant de restreindre encore un peu plus l’accès au crédit. Cela alors même que le partenaire américain décidait de se soustraire à ces mêmes règles pour un temps encore. En Europe même, dès 2011, les Etats membres faisaient entendre des divergences, traduisant souvent les inquiétudes de leur secteur bancaire national. Le Danemark avait ainsi de sérieuses réserves sur les mesures concernant la liquidité, tandis que le Royaume-Uni adoptait une position ambigüe en plaidant pour une application volontariste de Bâle III tout en refusant tout surcoût pour son industrie financière. A l’inverse, des pays comme l’Espagne, en pleine restructuration du secteur bancaire, ou la Suède, appelaient à ce que les normes puissent  être encore plus contraignantes dans le cadre de la directive dont l’adoption a été repoussée. Dans de nombreux autres pays, et non des moindres (Chine, Japon, Canada, Hong Kong, Inde, Suisse, Afrique du Sud…) la mise en œuvre de Bâle III commencera bien à la date prévue[4]. Selon Stefan Ingves, Président du Comité de Bâle, la reculade de l’UE et des Etats-Unis ne signe donc en rien l’échec du processus.

Mais la levée des fonds propres représenterait un surcoût important pour les banques, qui affirment généralement que le financement de leur activité par l’emprunt est nettement moins coûteux que par l’appel au capital, les actionnaires devant être rémunérés à des taux plus élevés que les créditeurs. De nombreux acteurs du système bancaire avancent la complexité des nouvelles normes et de leur application pour les établissements plus modestes.

A ces arguments attendus des lobbys financiers, certains économistes (dont Adair Turner, directeur de la FSA, l’autorité de supervision financière britannique, ou encore Kenneth Rogoff), répondent qu’au contraire, les mesures sont nécessaires, voire déjà insuffisantes. Ils soulignent l’intérêt des banques à la perpétuation d’un système qui les dispense de prendre toutes leurs responsabilités en cas de crise et leur permet d’afficher des rendements avantageux même en temps de récession, grâce au mode de calcul de ce rendement. Dès 2010, l’économiste Jézabel Couppey-Soubeyran affirmait ainsi[5] des normes de Bâle III qu’à défaut d’être nocives pour la croissance, pour les banques « c’est surtout pour leurs profits et bonus qu’elles seront nocives ». Le calcul de la rentabilité d’une entreprise (en l’occurrence, d’une banque) est en effet souvent appuyé sur la mesure de son « retour sur actions », ou ROE (return on equity), soit le bénéfice divisé par le nombre d’actions. Si ce nombre doit être augmenté pour élever les fonds propres, la performance de la banque décroît mécaniquement, et avec elle les bonus et les salaires de ses dirigeants. D’où, pour certains, la volonté de minimiser les fonds propres pour optimiser la rentabilité des institutions bancaires selon cet indicateur. Etant donné les délais de mise en oeuvre de Bâle III, les fonds propres pourraient néanmoins être accrus par les profits réalisés par les établissements et non distribués. Cela permettrait aux banques de contourner la diminution du retour sur actions.

Par ailleurs, les ratios exigés sont apparus comme relativement mesurés face à ceux qui seraient peut-être nécessaires pour éliminer réellement les risques. Le plafond d’effet de levier est ainsi considéré par Finance Watch comme « très peu contraignant (…) : de nombreux fonds spéculatifs (hedge funds) sont considérés comme très risqués avec un effet de levier de 10x à 15x, alors que la proposition actuelle permettrait aux banques de fonctionner avec un effet de levier beaucoup plus élevé de 33x »[6]. Les ratios de fonds propres seraient également trop modestes, et proches de ce que les banques essaient actuellement déjà d’atteindre, ne leur demandant pas là non plus un effort suffisant pour l’avenir. Enfin, l’argument des coûts qui seront supportés par les banques en cas d’augmentation du capital sont réels dès lors que les intérêts sur la dette qui sert à financer leurs activités sont déductibles des revenus imposables des banques, alors que les dividendes qu’elles versent à leurs actionnaires ne le sont pas. Néanmoins, toujours selon Finance Watch, le fait que les banques seront plus assujetties à l’impôt « ne peut pas être considéré comme un coût du point de vue de la société ». Et dès lors que les deniers publics ont récemment souvent servi à renflouer les banques, il est difficile de ne pas voir là un juste retour des choses, voire un retour à la normale. Il faut enfin souligner que les coûts estimés de ces mesures pour l’économie vont de trois points de PIB dans les cinq prochaines années pour l’Institut internationale de la finance à 0,5/1 point pour Nout Wellink, le gouverneur de la Banque centrale néerlandaise et président du Comité de Bâle. Une évaluation qui reste difficile et dont les conséquences sur le crédit accordé par les banques restent incertaines. Même si de récents travaux universitaires, rejoignant en cela les estimations de la Commission européenne, estiment que le crédit distribué devrait être en définitive peu affecté.

Des organisations comme Finance Watch, ainsi que les économistes déjà cités, prônent ainsi une application rapide et plus volontaire encore de normes permettant de revenir à des fondamentaux plus sains et à des prises de risques plus mesurées. Tout en observant que Bâle III ne réglera pas tous les problèmes. Ce type de réglementation ne s’attaque pas aux comportements « moutonniers » des marchés – l’uniformité des portefeuilles d’actifs qui accentue les mouvements de hausse et de baisse – ou à l’interdépendance trop étroite des banques entres elles, deux facteurs importants de risques systémiques, pas plus qu’elle n’abat le principe « too big too fail ». Tant que les faillites d’établissements trop importants seront inconcevables, l’aléa moral persistera. Enfin, la séparation des activités bancaires (le retour à des règles de type « Glass Steagall Act » qui séparent activités de détail et activités d’investissement) n’est même pas évoquée. Les mesures proposées par Bâle III n’en demeurent pas moins un nouveau pas vers plus d’encadrement.

Mais la question demeure du rythme d’application de ces normes à l’échelle mondiale et de l’opportunité économique pour l’Europe à les appliquer la première. L’Union européenne aurait-elle quelque chose à perdre à vouloir être, comme pour l’environnement ou l’ouverture économique, le bon élève de la classe ? Il semble que pour l’instant, l’opinion dominante continue à le penser.


[1]  – Un ratio tel que : fonds propres de la banque > 8 % des risques (de crédits (85 %) + de marché (5 %) +  opérationnels (10 %)).

[2]   Par leur activité d’intermédiation, les banques ont en effet tendance à renforcer les effets du cycle économique.

[3]   Bâle 3 en 5 questions: des clefs pour comprendre la réforme. Augmenter le capital des banques pour renforcer le système financier, Finance Watch, mai 2012.

[4]    https://www.bis.org/press/p121214a_fr.pdf

[5]    Les banques font-elles du chantage à la croissance ?, Laura Raim, L’Expansion, 14 juin 2010.

[6]    op cit.

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À propos de l'auteur

Julie de Clerck

Ancienne élève de l’École normale supérieure et de Sciences Po Paris. Avant de rejoindre Conventions, Julie De Clerck a notamment été assistante parlementaire au Sénat, puis attachée de direction à la Fondation Jean-Jaurès.